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歐美研究
由上述之條文規定看來，芝加哥公約對於國際民航組織觀察員
地位未有特別規範，而依據「國際民航組織大會議事規則」，僅有
非締約國與國際組織得以獲邀參與大會。然在實踐上，近年許多國
際組織如歐盟也獲邀以觀察員身分與會。但另一方面，相關條文的
硬性規定確實也限縮了我方參與的空間，再加上中國大陸方面的阻
擋，我國確實需要美國的第三方角色來協助我國參與國際民航組
織。
肆、美國的「促成者」角色與策略
美國方面的態度是我方得以於
2013
年
9
月以國際民航組織理
事會主席「特邀貴賓」身分參與大會的關鍵因素。其中，美國國會
以及行政部門的支持，是兩項最主要的因素。而美國也運用「溝通—
促成型策略」，傳遞訊息並促進各方合作，尋求各國對我國之支持，
這可以由美國自
2010
年
10
月，也就是當年國際民航組織大會召開
後，開始公開支持我國以觀察員身分「有意義地參與」該組織看出。
此外，美國透過調停者所具備之專業權力——美方對於該議題的專
業知識；參照權力——各方於美國表態後，顧及與美國之關係；及
資訊權力——居間穿梭協調等，最終促成我方的參與。然由於美國
是總統制國家，而外交權是屬於總統的諸項特權
(
prerogatives
)
之
一，故以下的分析將著重在行政部門的考量上，並據此說明美國在
此事中所扮演的「促成者」角色。
一、歐巴馬政府的戰略考量
美國有關我國參與國際組織的看法，基本上仍是依循
1994
年
「對臺灣政策檢討」之內容，亦即美國不支持臺灣加入以主權國家