對平台或零工經濟勞動者之保障－美國之經驗
作者：焦興鎧 兼任研究員
Release Date：2018/05/09
問題緣起
一般而言，所謂「平台」或「零工」經濟，是指自2005年起，由美國亞馬遜公司創設之「機械頑童」網路平台開始發展，而在這類平台上從事服務者，通常被歸類為是屬一種「臨時性勞動者」，有別於傳統上有一定雇主之「全職勞動者」，是屬非典型僱用之一種新興形態。在美國，勞動部之勞動統計局(BLS)，雖曾將臨時性工作定義為：「並不包含長期僱用明示或暗示契約之任何工作安排」，但迄今卻未對平台或零工經濟勞動做出任何正式之定義。反倒是該國之商業部首開先例，將此類事業單位定名為「網路媒合服務業」，並明定其工作具有下列之特質：(1)利用網路平台或行動應用軟體，加速同儕間之交易；(2)採用以使用者為基礎之計費方式；(3)提供工作者決定工時之彈性；及(4)由工作者自負完成工作所需工具或資產之責任。在此一定義下，美國傳統規範勞資關係之法律，不論是集體或個人，都將明顯面臨新的挑戰，深值加以探討。我國平台或零工勞動制度目前正處萌芽而逐漸成長階段，雖然與派遺或部分工時勞工之情形相較並不算突出，但隨著數位經濟之快速發展，在未來必成為一相當重要之勞動議題，歐美先進國家之因應經驗，適可供我國近期極力推動數位產業可能面臨相同問題時參考攻錯之用。
背景說明
根據統計，美國「平台」或「零工」之分享式經濟產業，在2013年已創造出高達260億美元之產值，而未來更可能成長至1100億元之多。事實上，自2009年起，在全世界有多達130萬這類事業單位應運而生，幾占所有創業之75%，而僅在2012年及2013年間，就有近27萬間這類公司加入此一行列。至於究竟有多少勞動者在這類新創產業中從事工作？由於缺少可靠之官方及民間資料，因此並無法確切估算，但以著名之共乘Uber租賃汽車業來說，截至2014年12月止，它共僱用近2千位之正式員工，但卻有近16萬位所謂「駕駛員夥伴」，而在過去兩年間，它的新駕駛員數量更是以每6個月成長一倍之速度在增加中，可見此一新興數位市場之成長，真有方興未艾而沛之莫能禦之勢。
雖然我們很難確切估算出在美國究竟有多少人從事平台或零工經濟工作，但近期之相關調查及專家學者之研究發現，已逐漸為這類新興之非典型僱用勞動者之人類統計情形，勾勒出一定之圖象來，而有利於做進一步之分析。舉例而言，一項在2015年所從事之調查發現，大約40%此類「隨時接受召喚」之勞動者，目前是在一週內為兩家以上公司服務，而其中7位中有1位甚至為三家以上公司做此類工作。至於另一在2016年12月之相關調查發現，44%之被調查者回覆說他(她)們是屬全職工作，另有24%認為是部分工時工作者，而另有32%回覆說他(她)們目前並未受僱。至於其他之相關調查也顯示，從事此類工作之勞動者通常是處於收入並不穩定之情形。舉例而言，根據Pew Research Center在2016年7月一項全國性調查發現，僅有8%之回覆者認為，在過去一年曾使用網路平台而賺到錢。
如果將年齡、教育程度、性別及種族列入考量，這類工作者與傳統之臨時性工作者相較，也有相當明確之區分。以年齡為例，在過去一年18歲至29歲從事此類平台或零工者，要比50歲以上者整整多出5倍之多，而美國此類工作者之中間年齡平均是32歲。根據2015年一項對Uber租賃汽車業之調查發現，該公司之10幾萬駕駛員夥伴，年齡要較一般計程車司機低一大截。至於在教育程度上，由於這類工作需要使用尖端之科技工具，因此，從事平台或零工之勞動者，通常教育程度要比一般臨時工作者來得高，甚至還會超越傳統產業之勞動者。以Uber租賃汽車業為例，它的駕駛員夥伴有37%具有學士學位，甚至有10.8%獲得碩士以上之學位。至於在前述亞馬遜公司機械頑童網路平台工作之美國籍員工，則有60%以上具有學士學位，要比其他傳統臨時性勞動者之17.6%，顯然是相去甚遠。
至於在性別方面，由於女性通常在部分工時或其他彈性安排工作上居於多數，因此，在平台或零工經濟上，也可能會較男性為多，以前述之Uber租賃汽車為例，它的駕駛員夥伴中，有13.8%是女性，而在一般計程車業的駕駛中，只有8%是女性。同時，由於在美國從事臨時性工作者以黑人及西裔人士居多，因此，在平台或零工產業中，此二族裔人數之比例，通常也會較白人來得高些。根據前述2016年12月之相關調查顯示，有14%之黑人及11%之西裔人士回覆在過去一年曾從事此類工作，而僅有5%之白人是做這樣的回覆。
最後，在薪資報酬及其他勞動條件方面，雖然平台或零工勞動者之教育程度較高，但因所從事者是臨時性工作，所以一般收入都不理想，以前述之2016年12月調查為例，雖然回覆者認為，此類工作的收入對他(她)們而言是「絕對必要」，但高達57%年收入是在3,000美金以下，雖然Uber公司宣稱它在紐約的駕駛員夥伴平均年收入為90,766美金，時薪平均為30.35美金，但根據普林斯頓大學之一項研究估算，實際上如果將油料、保險、維修及稅金扣除後，平均時薪應是17至22美金而已。同時，工資詐騙(wage theft)之情形也是非常普遍嚴重，前述2016年12月之調查也顯示，共有高達29%之平台或零工勞動者曾經被騙而未能領取任何工資。此外，此類勞工與一般臨時性勞動者一樣，通常都無法因工作而取得職業災害賠償或健康保險。以Uber公司為例，高達49%之駕駛員夥伴是靠其他雇主、配偶或家人提供健康保險。除前述之就業困境外，因就業安全無法得到保障、欠缺訓練機會、工作時效與競爭之心理壓力，以及工作場所之孤立(isolation)等，都會對這類工作者產生安全與衛生之疑慮，雖然對其他非典型受僱者之相關研究已逐漸出爐，但對平台及零工勞動者仍不多見，在在顯示他(她)在勞動市場上所處之弱勢地位，而亟待政府公權力介入加以匡正。
平台或零工勞動者在美國所面臨保障不足之困境
一般而言，與其他工業先進國家對勞工所提供之各項法律保障相較，美國私部門之全職受僱者所受到之保護，可說也屬相當完善週全。在集體勞資關係方面，1935年制定之國家勞工關係法及嗣後之修正，都能對他(她)們勞動三權之行使提供堅實之基礎。在個別勞資關係方面，雖然所謂「僱用自由意志」原則仍屬根深蒂固，但透過法院之努力，所謂不當解僱之爭議已逐漸獲得解決，而對受僱者就業安全之保障，可說發揮甚大作用。至於各項所謂「公益勞動法」之制定，諸如1938年「公平勞動基準法」、1964年民權法案第7章、1970年「職業安全衛生法」、1974年「受僱者退休收入安全法」，以及各州所制定之「職業災害補償法」及「失業保險法」等，都能對勞工們團體協約以外之就業權利，提供相當程度之制定法保障。至於更近期制定之1988年「勞工調適及再訓練預告法」、1990年「美國身心障礙人士法」及1993年「家庭及醫療休假法」等，則更能使受僱者得到進一步之法律保障。
然而，對該國這類新興之平台或零工勞動者而言，這些法律保障可說大體無法得到。以參與工會組織為例，他(她)們工作性質過於分散，難以產生一種「社群共同利益」，藉以形成一合宜之談判單位來與雇主進行團體協商，更困難的是，這類勞動者並無法像一般產業那樣，能與特定之雇主就工資、工時或其他勞動條件進行團體協商，甚至簽訂團體協約來保障他(她)們之就業權，尤其是這類工作日益超越國界之情形下，實在很難想像美國雇主會願意與其他國家(諸如印度及中國大陸)這類勞動者協商，遑論在發生勞資爭議時，應如何運用前述1935年國家勞工關係法之相關規定來加以解決。更何況美國自上世紀80年代起，私部門集體資關係之發展已呈江河日下之局面，目前在傳統產業私部門非農業勞動人口之工會組成率不到7%，而在服務業更是停滯不前，工會組織通常不會有任何意願來為他(她)們發聲。至於在個別勞資關係方面，由於這類工作最符合該國前述僱用自由意志原則之適用，也就是勞資雙方並沒有長期之僱用契約關係存在，不但雇主享有極大之解僱權，隨時可以終止勞動契約，而且受僱者也可隨時自由離職他去，在這種情形下，他(她)們的就業安全與一般全職工作者相較，堪稱完全不受保障，從而，受到不公平對待之這類受僱者無法向法院尋求救濟一事，也就不足為奇。
事實上，對平台或零工勞動者最能加以保障之制定法，應屬前述之各類「公益勞動法」，甚中較能發揮作用者，首推1938年所制定規範最低工資、加班工資及最高工時之1938年公平勞動基準法，然而，由於這類工作之性質特殊，遠非上世紀30年代經濟大蕭條時代所制定保障勞工立法所能想見，因此常被非法歸類為所謂「獨立承包商」或承攬人，在不具勞雇關係之情形下被排除在該法之保障外。至於前述涉及勞工安全衛生、職業災害補償、退休金收入保障，甚至失業救濟等所要保障之重要勞動權益，也都是以雇主法律責任為基礎所建構，在平台或零工經濟無法釐清雇主確實責任範圍之情形下，自然無法像全職勞動者那樣得到保障。在此值得一提者是，雖然如前所述，平台或零工勞動者以女性及少數族裔居多，所從事者又屬非典型之工作，在職場上極易遭到多重就業歧視之困擾，但除可能會引發「同工同酬」及「同值同酬」之爭議外，在所從事工作性質較不能如一般就業，有一可供比較基礎之情形下，在雇主這方面法律責任之認定上，實有一定程度之困難。
為匡正對非典型受僱者，尤其是臨時性勞動者勞動權益保障不足之現象，美國曾有兩項改革建議提出，但都因這類勞動者之政治實力不足而遲遲無法實現，雖然它們都與目前新興之平台或零工勞動者並沒有直接關聯，但仍有某些參考價值，值得在此提出討論。首先，是由一向支持勞工之民主黨麥森包恩參議員所提出之「暫時性工作平等法」草案，它的條文內容相當完整：第1章共有8個條文，除對暫時性勞工之薪資報酬確定最低工資基準及同酬之原則外，並對這類勞動者之民權、團體協商、職業安全衛生、裁員及關廠之事先告知及有關暫時性工作之調查等事項，都做相當詳盡之規定。第2章共有4個條文，對這類勞動者所應享有之家庭及醫療休假、退休金及醫療照護給付、退休金之可移轉性及失業補償等權益，都一一加以列舉，並明定其適格要件。第3章則針對雇主為逃漏稅目的而將受僱者歸類為獨立承包商之弊端，特別設置3個條文，除對國稅局之各項查核程序予以強化外，並對聯邦契約及國防契約所可能造成之違法情形加以進一步認定。第4章還對聯邦政府所僱用之臨時受僱者加強規範，共有4項條文，除明文限制此類僱用外，並對這類勞動者所應享有之醫療保險、退休金及人保險給付等事項，都給予相當明確之保障。
此外，根據已去世哈佛大學勞工經濟學者鄧諾普所主持之「未來勞資關係委員會」，在1994年12月所發布之報告及建議，對臨時性勞動者之問題也有相當之著墨，它除直陳雇主將受僱者歸類為獨立承包商之做法，是造成臨時性勞動者問題之基本原因外，並認為對受僱者及獨立承包商加以區分一事，是決定適用勞動法及僱用法之最重要因素。同時，它還針對此一問題提出下列之建議：(1)將所有勞動法及僱用法中「雇主」及「受僱者」之定義予以標準化；(2)將1978年國稅法第530條加以修正，俾便國稅局得以在查核後，將此類勞動者重新歸類為雇主之受僱者；(3)對雇主成立其他形態子公司，以規避勞動法法律責任之做法加以從嚴認定；(4)擴充所謂「共同雇主」之原則，以加強對此類勞動者之保護。
建議與結論
美國是一個以市場導向為主流之資本主義國家，政府公權力一向是儘量避免介入私人性質之勞資關係，因此，即使現行勞動法制及各項保護規定已不足以因應此一制度所造成之各項負面問題，國家仍是採取相當自由放任之態度，任由勞資雙方各憑本身實力在勞動市場上競爭，其結果致使為數甚夥平台或零工勞動者之權益，無法獲得充分之法律保障，成為實施這種制度下之被剝削者，反而造成社會之負擔。目前雖有一些改革之建議提出，但以勞工在政治上所處劣勢地位，除非整個社會安全及福利體系能做全面更張，而由國家取代大部分雇主所負擔之這類責任，否則實現之可能性甚微，只能做為長期努力之目標。
即便如此，美國在處理是類勞動者權益保障之經驗上，仍能提供我國下列之參考攻錯價值：首先，要為上述勞動者建立一套全面性之保護法律並非易事，此由前述美國有關保護此類勞動者之草案，迄今仍遲遲未能完成立法之事例中看出端倪，以我國國會目前政治生態之情形觀之，希冀以單獨立法方式，保障是類勞動者之權益實非易事，將來宜採循序漸進之方式，在修正勞動基準法時，於相關條款中設法納入加以保護，可能是較為可行之方向。其次，美國之改革措施中都特別強調對是類勞動者(及其他暫時性勞動者)相關資料搜集、調查、統計、分析及研究之重要性，在前述美國國會所提出之草案中，甚至以專條明定勞工行政部門應在每一年度從事調查，以期能更深入瞭解此種新類型僱用關係產生之影響，我國國發會及勞工行政單位歷年所發布之統計調查報告，似宜增列此一部分資料，並鼓勵學術機關從事相關調查研究，以充實加強對此一問題發展趨勢之認知，並做為將來立法或修法之參考佐證。再者，在美國所提出之各項改建議中，都明確指出要對是類勞動者提供周全之法律保障，一套完整社會福利與安全體系之設置是不可或缺之一環。我國目前已實施全民健保、失業保險及國民年金制度等，將可為是類勞動者之法律保障，提供更紮實之基礎，不失為一正確之做法。最後，由美國實施此一制度所累積之經驗顯示，推展平等或零工工作者在薪資報酬、職訓機會、安全衛生及參與工會組織權利等方面，與全職工作者待遇均等之措施，皆是較易達成目標之作法，適可供我國未來之參照。
（本文主要更新整理自作者下篇論文而成：焦興鎧（2018），〈對平台或零工經濟勞動者之保障－美國之經驗〉，《台灣勞工》季刊第53期，頁36-47。）