歐美公共政策論壇 歐美社會發展與政策

美國育嬰假福利不及北歐國家優渥原因之探究─兼論對台灣之啟示

作者:鄭麗嬌研究員

Release Date:2015/01/14

問題緣起
       近年來,全球有許多國家總生育率持續下降,其中尤以台灣下滑情形為最,因為2010年的0.895人,不但創歷史新低,更居全球之末。姑不論生育率大幅下滑,是個人抑或社會問題,生養育兒的壓力確屬普世皆然,惟各國在支助新生兒父母的育嬰休假政策與制度設計卻各異其趣,其中要屬歐洲工業先進國家,例如瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等北歐諸國,所提供的育嬰休假福利最為優渥。然而令人訝異的是,同列工業先進國家之林的美國,育嬰休假政策福利卻遠不及前者,何以致此,深值探討外,由於長期以來,我國各項社會福利政策之制定,向以美國馬首是瞻,所謂「他山之石,可以攻錯」,本文希冀藉由分析美國育嬰休假福利不及北歐國家優渥原因之探索,以作為我國未來改進育嬰休假福利,並進而提升總生育率作法之參酌與借鏡。
 
美育嬰休假福利不及北歐諸國原因
       基本上,歐洲工業先進國家如瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等國,在育嬰休假政策與育嬰津貼的提供上,多半是選擇全面性的國家資助方式,力圖創造家庭與兒童福祉至上的大環境。然而位居世界強權的美國,迄今尚無單獨針對育嬰假而訂之聯邦立法,唯一相關立法即一九九三年之家庭暨醫療假法(Family and Medical Leave Act,簡稱FMLA)。依據家庭暨醫療假法之規定,合格員工得因生養幼兒享有十二週無給休假。易言之,美國法定育嬰假至多只有十二週,而且是無給休假,此無疑令全美職業婦女在家庭生活照顧與工作協調之間,備受煎熬,所承受壓力之大遠超乎其他工業國家職業婦女之上。
      何以美國在育嬰休假政策內涵上遠不及歐洲工業先進各國所提供的福利優渥?原因眾多,除了因歐美國家福利制度分屬「殘補式」(residual)與「制度式」(institutional)不同社會福利體制所造成的基本差異,[1]與美國固有的政治文化特性因素(如在個人主義與自由主義思想的引導下,強調家庭係私領域空間,政府不宜介入等)之外,本文試圖自女性議題觀點,分別從育嬰休假立法的需求與供給面,探究何以美國育嬰休假立法內涵不如北歐瑞典等國的可能因素。
 
需求面因素
       就育嬰休假立法的需求面而言,如前所述,無論古今中外,育嬰一直被視為是女性的天職,而育嬰問題也幾乎被定位成「女性議題」。在此,姑且不論是否有歧視女性之嫌,也暫且不去細究是「本質論」、「生物決定論」所強調的「先天男女有別,故女性適合從事育嬰等家務性工作」論點為真,抑或「社會化理論」所主張的「女性角色因社會化結果,被建構成以家庭為主」說法有理,總之,「男主外、女主內」的傳統角色分工觀念深植人心,早已是不爭的事實。職是之故,藉由檢視女性勞動參與率與嬰兒出生率的高低,吾人可藉以比較美國與歐洲先進國家女性對育嬰休假立法需求強度上之差異。同為工業先進國家一員的美國,是否係因女性勞動率與嬰兒出生率不若歐洲各國高,以致造成美國女性對育嬰休假立法需求強度不似歐洲國家女性來得殷切,故對育嬰休假政策不予重視?為便於討論,以下特選定育嬰休假與津貼福利優渥的瑞典、挪威、芬蘭、丹麥等四國,針對女性勞動參與率與嬰兒出生率之成長情形與美國作一比較。
      由表一可知,一九八○年時美國女性勞動參與率(59.7%)明顯落在瑞典(74.1%)等北歐四國之後。惟自一九九○年始,美國女性勞動參與率(68.8%)雖仍敬陪末座,卻已明顯略升。而一九九五年後美國女性勞動參與率更是大幅提升,迄今(二○一○年)已與瑞典北歐四國高女性勞動參與率相去不遠,足證應有為數不少的美國職業婦女在家庭生活照顧與工作協調間產生極大的壓力(Glenn, 1997; Bookman, 1991; Malveaux, 1994)。此一壓力來源由表二嬰兒出生率亦可窺其一二。
 
圖片說明
 
圖片說明
 
       根據Thomas與Welch(1991)所作的研究發現,男女議員在議會中的立法表現與政策偏好大有不同。一般而言,女性議員通常對於女性、兒童與家庭議題有關的法案較男性議員重視與支持,也較會將其列為優先處理法案。而女性議員之所以對育嬰假議題法案重視,主要原因在於家務與工作對女性所造成的負擔,已成為社會大眾關注的公共議題之外,再加上同為女性之故,女性議員更能感同身受育嬰問題的嚴重性,也明顯傾向將育嬰假議題列入首要關切的議案,希望透過相關立法的制定,可以減輕女性與家庭負擔。不過,學者Carroll與Taylor(1989)卻指出,人數過少的女性議員,如同少數弱勢團體一樣,往往無法成功地將所關注的女性、兒童與家庭議題法案,轉換成政策性立法。易言之,女性參政若想發揮特有的影響力,根本之道,首須提高女性從政人數比例。
為驗證「量變導致質變」是否成立,吾人將檢視並比較美國與北歐四國女性議員席次比例之高低,並藉以瞭解歐美育嬰休假立法供給面之差異。
 
供給面因素
       根據Kanter(1997)、Thomas與Welch(1991)的研究,女性議員人數比例若未超過15%,往往無法影響其他男性立法同僚,也難以令其所關切的法案通過立法。易言之,女性從政人員雖較重視女性、兒童與家庭法案,但要成功通過立法,仍須有一定女性議員人數比例方可克竟其功。由表三女性國會議員席次比例數據顯示,美國女性從政人數比例遠不如瑞典等北歐四國之高。而在二○○五年以前,美國的女性國會議員人數比例尚且不足15%。然而瑞典等北歐四國,則均有超過37%的女性議員人數比例。此一數據差距,或可說明何以美國的育嬰休假立法不受重視,且育嬰休假政策內涵如此貧瘠,遠不及瑞典等國優渥的可能原因之一。
 
圖片說明
 
對台灣之啟示
      反觀我國,根據我國行政院主計處《一○一年人力資源調查報告》之統計,我國十五歲以上女性勞動參與率雖已由一九九四年的45.40%、二○○四年的47.71%微幅上升至二○一二年的50.19%,但與美國、瑞典等國相較之,仍明顯偏低。而我國女性勞動參與率之所以偏低,究其因,吾人從年齡層之分佈統計可以進一步發現,國內女性在生養育兒階段,往往因職場充斥懷孕歧視不平等對待,或因家庭與工作難以兩全被迫離職回家專心育兒之故,導致勞動參與率下降(4.8%),惟俟子女長大後,勞動參與率即又再度回升(9.15%)(見表四)。
 
圖片說明
 
      近年來,由於國內人口出生率有逐年下降的趨勢,加上職場仍充斥兩性工作不平等對待現象,行政院勞委會為鼓勵婦女生育,且維護兩性平權工作環境訴求下,特在二○○九年五月開始實施並發放「育嬰留職停薪津貼」。申請育嬰假的婦女可領取育嬰津貼的期間最長為六個月,總計最高可領取八萬七千餘元的育嬰津貼,將有利於穩定婦女就業權益,進而提高婦女勞動參與率。此一政策作為旨在落實我國二○○二年三月頒佈施行「兩性工作平等法」(按:二○○八年已更名為「性別平等法」)下「育嬰假」之規定而來。
      依照我國「兩性工作平等法」中「育嬰假」及「相關育嬰津貼」的規定,「凡受僱單位人員達三十人以上者,受僱者任滿一年,於每一子女年滿三歲前,皆得申請育嬰留職停薪,停薪期間津貼之發放,另以法律定之」。與美國相較,不論在實質或形式上,我國育嬰休假政策內涵似明顯優於美國。雖然我國女性勞動參與率低於美國,在育嬰休假立法需求面上,似不及美國婦女育嬰休假立法需求強度之高,惟有趣的是,在育嬰休假立法的供給面上,我國二○一三年女性國會議員比例達33%,遠高於美國(15%),不啻顯示我國目前育嬰休假政策內涵之所以較美國來得健全,或許是拜女性參政比例之高所賜,此一推論可謂與前述北歐四國因女性參政比例高,故育嬰休假政策內涵優渥於美國之上的論述,前後相互呼應,再次獲得驗證。惟由此所獲得的啟示是,不論是美國或台灣,目前育嬰休假政策規定,皆係以有受僱事實的勞工為主,尚未能如瑞典等北歐國家建構出普及全民式的育嬰休假與津貼補助,一視同仁地照顧到家庭主婦/主夫的育嬰需求與權益,誠屬遺憾;然而從美國乏善可陳的育嬰休假政策內涵,再對照其偏低女性國會議員人數比例事實觀之,吾人認為,未來惟有鼓勵女性積極參政,直接進入國會殿堂,參與立法決策過程,才應是健全育嬰休假政策內涵,並進而提昇總生育率作法的根本之道。
 
結   論
       綜上所述,美國是所有已開發國家中育嬰假、幼兒照顧與育嬰津貼政策內容最貧瘠的國家;同樣的,美國在健康與社會福利系統所給予幼兒的家庭支助也是各國中最微薄的,此不啻意味著美國的雙親比工業先進各國父母所背負的幼兒照顧成本還重,而美國聯邦政府實難辭其咎。如何延續並落實一九八○年代耶魯大學「布希中心」歷經兩年的「育嬰假研究專案」成果與建議,朝向全面性提供全美父母至少六個月以上的有給育嬰假而努力,提昇幼兒照顧品質,引進幼兒津貼,擴大嬰幼兒健保及社會服務系統等,應是美國聯邦政府未來研議與修訂育嬰休假相關立法的重點與方向所在。因為,面對弱勢團體的嬰幼兒,政府有責任與義務給予更多的政策性支助,也是決策者責無旁貸刻不容緩之務。不過,由瑞典等北歐四國女性的高參政率,以致育嬰休假等社會福利問題,得以在國會殿堂有完善的育嬰休假立法通過,進而提供人民優渥的育嬰休假福利與津貼實例觀之,目前我國若欲真正解決少子化問題,有效提升總生育率的作法,不外乎須在育嬰休假政策與立法上具有突破性的發展,而此未來惟有積極鼓勵並提高女性參政人數比例,消除性別歧視,打造友善職場環境,促進兩性地位之實質平等方是當務之急,而此亦是我國女性團體爾後爭取擴大育嬰休假政策權益時應加借鏡與努力的方向。
 
(本文主要摘擷整理並更新自作者下篇論文資料而成:鄭麗嬌(2006)。〈美國育嬰休假政策之探討〉,《政大勞動學報》,20: 49-96.)
 
 
參考文獻
 
行政院主計處,2013,《一○一年人力資源調查報告》,台北:行政院主計處。
 
行政院主計處,2004,《九十三年人力資源調查報告》,台北:行政院主計處。
 
Bookman, A., 1991, “Parenting without Poverty: The Case for Funded Parental Leave,” in J. S. Hyde and M. J. Essex eds., Parental Leave and Child Care: Setting a Research and Policy Agenda. Philadelphia: Temple University Press, pp. 66-89.
 
Carroll, Susan J., and Taylor, Ella., 1989. "Gender Differences in Policy Priorities," Center for the American Women and Politics, News & Notes, 7:3-4.
 
Central Intelligence Agency, The World Factbook, 2006-2013, http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/
 
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Glenn, N. D., 1997, “State and the Family: A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries,” Social Forces, 76(2): 729-730.
 
Kanter, R. M., 1977, “Some Effects of Proportions on Group Life: Skewed Sex Ratios and Responses to Token Women,” The American Journal of Sociology, 82(5): 965-990.
 
Malveaux, J., 1994, “Gender: Guaranteeing Real Equality,” in R. Caplan and J. Feffer eds., State of Union 1994: The Clinton Administration. Boulder, CO: Westview Press, pp. 200-213.
 
Thomas, S. and Welch, S., 1991, “The Impact of Gender on Activities and Priorities of State Legislators,” The Western Political Quarterly, 44(2): 445-456.
 
U.S. Department of Commerce, 2013, Statistical Abstract of the United States 2012, Washington, DC: Bureau of Census.
 
United Nations Development Programme(UNDP), 2005, Human Development Report 2005, New York, NY: UNDP.
 
[1] 根據Wilensky & Lebeaux (1965) 的分類,各國的社會福利體制,不外可分為殘補式與制度式兩大福利模式。所謂殘補式社會福利體制,強調社會福利所服務的對象,以社會弱勢者為主,如低收入戶、老人等。當家庭與市場機能無法滿足個人或家庭所需時,政府即以社會救濟的方式提供社會福利,美國即為此類典型福利制度國家代表。至於制度式福利體制,則主張人人享有基本生存權利,政府是福利的分配者,對於全民會採取普及式福利的提供,瑞典即制度式福利國家的主要代表。不過,近來不論是美國或瑞典都已逐漸修正福利服務理念,改採中間路線。
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