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歐美公共政策論壇 歐洲聯盟

精英-公民民主的「歐洲化」斷層研究

作者:盧倩儀副研究員

Release Date:2015/01/14

問題緣起
  近年來,有關「歐洲化」(Europeanization)的研究重心,已逐漸從「歐洲化」概念的重新定義,轉而聚焦在「歐洲化」概念「用處(usefulness)」的討論上。為理解「歐洲化」概念對增進歐盟的了解上所能提供的「用處」,本研究將援用近期新的「歐洲化」研究方向與思維,加以剖析並進一步探討歐洲整合對於不同層次行為者所造成的衝擊。
  回顧既往的研究文獻可知,「歐洲化」在歐洲政治結構的「上層」已然發生,然而在「底層」則尚未發生。「歐洲化」的發生所仰賴的「機制」如果持續單獨存在於上層而不存在於底層,則此一「不對稱的歐洲化」將讓未來歐盟民主赤字的問題愈趨嚴重。然而,民主赤字,無論從成因、本質、或對策觀之,所涉及之問題面向既廣且雜,亟需學者由不同的視野及途徑加以突破,進而提出創新的見解。據此,本文特以歐盟的民主赤字現象為例,藉以說明「歐洲化」研究的實用性。研究發現,從「歐洲化」的概念途徑剖析民主赤字議題,並非僅是應用另一種新思維印證早經證實的民主赤字現象而已,而是透過「歐洲化」概念,提供新的研究視野,並藉此彌補舊思維之不足。
 
「歐洲化」研究的定義與分類
  西克斯以及芶慈(Simon Hix and Klaus Goetz)在2000年曾指出,「歐洲化」仍是個新興、初始萌芽(inchoate)的研究領域。雖然學者對於歐洲整合對政府行政相關方面的衝擊已有顯著貢獻,但是對於國內政治—特別是政治歧間(political cleavage)、選民、選舉、政黨、政黨競爭、政黨體系、民主合法化型態—之衝擊卻乏人問津。換言之,對於「歐洲化」,眾人的關注都集中在『政體』與『政策』,卻對『政治』缺乏瞭解。此一現象,從歐洲整合本是精英主導的角度來看,並不令人驚訝;但是在近年來歐盟民主赤字議題相關討論甚囂塵上的情況下,學者們「只顧著爭論歐盟本身應如何被『民主化』,卻忽略了就歐洲整合對國內民主政治體制之本質所造成的影響進行研究分析」,就十分令人費解。而自西克斯以及芶慈提出這個問題以來,迄今雖已歷經十餘年,惟既存的「歐洲化」研究成果所呈現出來的樣貌,卻依然沒有任何改變。
  何謂「歐洲化」?不同學者有不同的定義,但歐森(Johan Olsen)認為,重點不在歐洲化「是什麼」,而是歐洲化概念「有何用處」、要「如何使用」、以及面對持續演變中的歐盟,「歐洲化」概念能幫助我們多了解些什麼。大抵而言,有關「歐洲化」的研究種類,可參考芬克及格拉其安諾(Maarten Vink and Paolo Graziano)之論述,將之區分為兩大類:
  1.將「歐洲化」視為「待解釋的現象」,而「歐洲化」研究所發展出來的相關理論,目的在於解釋「歐洲化的如何發生」; 
  2.將「歐洲化」現象界定為「已知」,進一步探究「歐洲化」的「意義」、「影響」、與「後果」為何。
  本研究因旨在援用「歐洲化」研究多年來所累積的論述與見解,作為解釋各種「歐洲化」現象的有利工具,明顯屬於後者。
 
研究設計與資料蒐集
  拉德利(Claudio Radaelli)認為,任何「歐洲化」的研究必須點出「是什麼被歐洲化、歐洲化到什麼程度?」,並將歐洲化的研究對象分為—國內(政治)結構、公共政策、認知及規範等三大類。由於本研究之目的在於探討不同層次行為者歐洲化程度的差異,因此在參考拉德利之分類概念後,本研究將其分類表格加以延伸發展出以「距離決策核心遠近」的分類概念藍本,並將所有可能被「歐洲化」的行為者,分為以下三個層次。
  1.頂層:政策精英,如各國政府(包括國會、法院);
  2.中層:容易透過集體作為對政策制定或執行產生影響的行為者:(1)公務員;(2)政黨 (3)社運團體,NGOs;(4)利益團體;(5)涉入決策之專家/專業人士、私人機構、產業;(6)媒體
  3.底層:一般選民
  根據此一概念分類,本文從SSCI資料庫中蒐集自1999年到2009年「歐洲化」研究開始盛行期間,社會學、政治學、公共行政、以及國際關係領域中以「歐洲化」為研究主題之論文,作為本研究中代表歐洲化既存研究之樣本,並逐篇進行內容分析,找出該文所認定的歐洲化過程中,發生想法、態度、認知、習慣上的改變與調整的「被歐洲化」行為者是屬於「頂層」、「中層」、或是「底層」。為進一步檢驗「底層公民歐洲化程度低微甚或不存在」這個觀察,本研究再進一步以2008年愛爾蘭里斯本條約第一次公投探索歐盟公民歐洲化程度。
 
研究發現與討論
一、現存「歐洲化」研究中,誰被「歐洲化」了?
  安德生(Jeffrey Anderson)指出,歐洲化研究存在並且蓬勃發展多年,但有關歐洲整合對會員國的衝擊之研究始終集中在政治機構—如行政單位、國會、司法體系或是公共政策制定過程。相對地,對政黨、政黨體系、利益團體、公民價值及態度的歐洲化程度,學者並未投入足夠的關注。因此歐洲化的對象乍看往往是制度機構,但歐洲化的「終極對象」畢竟還是行為者。本節所要釐清的問題是:在既存的歐洲化研究中,「被歐洲化」的行為者是屬於「頂層」、「中層」、或是「底層」?
  在本研究所擷取的部分「歐洲化」樣本中,計有123篇期刊論文,有部份論文之歐洲化對象同時涵蓋了兩個以上層次的行為者。整體看來,歐洲化對象含頂層行為者的論文有55篇;含中層行為者的有70篇;含底層行為者的只有8篇;其餘論文之內容不適於做此分類。「歐洲化」作為一個現象,專門針對此一現象所累積的研究必然在某種程度上反映了學者眼中所看到的歐洲化。如果「底層」是歐洲化最活躍、發生最頻繁的層級,則學者針對歐洲化所進行的研究就不可能都集中在「頂層」。既然既存研究在相當程度上是能夠反映實際情況的,則上述分析告訴我們,精英與公民歐洲化程度的差距十分可觀;其可用圖一加以表述。
 
圖片說明
 
  圖一所顯現出中層行為者「歐洲化」程度超越頂層行為者的現象,與沛吉(Edward Page)、萊特(Vincent Wright)與穆勒(Wolfgang Muller)的觀察是一致的:歐洲國家政府高階官員的影響力有逐漸被中階公務員取代的趨勢,因為真正在歐盟內負責「代表國家利益」的行為者,經常是會員國駐在布魯塞爾或史特拉斯堡,負責出席歐盟各式政府間決策委員會的會員國中階官員。懷勒(Joseph Weiler)同樣認為,歐盟決策過程中,中階—包括來自會員國以及來自歐盟—官員往往扮演關鍵決策角色。從社會學角度來看,就調適所需的靈活度、適應力、語言能力、對其他會員國體制運作熟悉程度而言,中階官員的確較高階官員更容易被改變;因為這些能力與技巧並非傳統上躋身高階官員所必須,卻往往是年紀較輕的中階官員所已經具備的。
二、「歐洲化」概念並未含蓋底層公民? 
  以上對於「歐洲化」既存研究的分類統計可能顯得毫無新意,因為統計結果似乎符合所有人期待。但是這並不妨礙本文所想要表達的中上層與底層的差異,甚至反而更凸顯了此一差異。換言之,本文主旨是試圖利用歐洲化概念表達中上層受影響、產生變化,但底層則無,而非釐清歐洲化概念。
  假設「歐洲化」這樣一個極度蓬勃發展的研究只集中針對中上層的行為者,底層民眾本不在研究對象之列,那麼這個現象充份顯露了歐洲整合發展至今的警訊:上中層與底層早已脫節,此與「人民到底是否涵蓋在『歐洲化』定義範圍內」是無關的:就算人民不該被涵蓋在歐洲化定義範圍內,上中層與底層脫節的事實已透過歐洲化研究而一覽無遺。
三、底層公民的「歐洲化」程度
  既然就「歐洲化」概念的用處而言,其研究對象毫無排除底層行為者之必要,那麼在既存研究中碩果僅存之含括底層行為者的「歐洲化」研究之發現又是什麼呢?以下簡短列舉少數將底層行為者涵蓋在內的「歐洲化」研究,指出其共同發現便是:底層行為者被歐洲化之程度極端有限。
  蓋博(Matthew Gabel)檢視歐洲整合是否衝擊到選民在會員國國內選舉中的投票行為,其研究發現呼應了泛德艾克、富蘭克林、及馬爾西(Cees van der Eijk, Mark Franklin and Michael Marsh)之研究,顯示當歐洲選舉與國內選舉同一時間舉行,或者在國內選舉後短時間內舉行時,選民傾向不重視歐洲選舉的結果,而只關注國內選舉。但是當歐洲選舉是在國內選舉後相當時間才舉行,則該歐洲選舉對下一次的國內選舉會發生加乘作用:執政黨如果在歐洲選舉中表現亮眼,則在接下來的國內選舉得票會超乎預期;反之,執政黨如果在歐洲選舉中表現欠佳,則在接下來的國內選舉得票會低於預期。此一發現雖然說明選民的確受到了歐洲整合的衝擊,但這畢竟是十分表淺的歐洲化型式:選民非但未將歐盟的價值、想法、作法、邏輯加以內化,反而只是讓歐洲選舉淪為懲罰或獎賞國內政黨的工具,與歐洲選舉的設計和用意完全背道而馳。
  西福特等學者(Stefanie Sifft et al.)以會員國公領域(public sphere)為歐洲化對象進行研究,發現會員國公領域被歐洲化的程度極為有限。西福特等學者就1982-2003年間德國、英國、法國、奧地利、丹麥五個會員國之最大報紙進行質化與量化分析結果發現,雖然報導歐盟治理的文章在數量上有上升趨勢,但如果進一步探究報導方式,便會發現雖然報紙文章提及歐盟及其機構,然而歐盟及其機構並非主角,真正的主角仍舊是會員國政策或機構。其次,媒體對歐盟的關注點往往是歐盟如何阻礙或干預會員國既定政策,在歐盟機構未被視為主體的報導方式下,一般公民很難透過這些報導增進對歐盟的瞭解,遑論透過這些報導來提升監督歐盟的能力。
  此外,如果從一會員國媒體引用其他會員國民眾看法的頻率未見上升的趨勢來分析,各會員國公領域跨越國界的可穿透性可謂毫無改變;同時,若從媒體報導文章內容中所能被歸納為以歐洲為單位的「我群」增長趨勢來看,跨國的歐洲集體認同幾乎可說是完全不存在的。簡言之,會員國公領域的歐洲化程度非但極為有限,而且表淺。西福特等學者的研究發現,無疑印證了瑞斯(Thomas Risse):「歐洲公民認同(European citizen identity)並未被歐洲化」的觀察。而格哈茲(Juergen Gerhards)的研究結論,也同時明確地佐證了「底層行為者的歐洲化遙遙落於上中層行為者之後」的事實。
  然而這代表著在會員國層次,民主政治的「內容」與民主政治的「容器」之間已不再如以往一般緊密結合,令人不禁懷疑會員國作為民主政治的「容器」之重要性究竟何在?巴爾托利尼(Stefano Bartolini)對歐洲議會的觀察:歐洲議會裡的確也有跨國政治結盟,但卻不代表有跨國選民利益的合流/結盟。這些結盟得以為繼,正是因為歐洲議會至今仍是個相對來講無關緊要的政治機構。
四、底層公民「歐洲化」的個案研究:愛爾蘭里斯本條約第一次公投
  以上對既存研究的檢驗得到了「底層行為者未被歐洲化」的整體印象,本節將進一步以愛爾蘭里斯本條約第一次公投為最可能個案,檢視底層行為者被歐洲化之情形。
  里斯本條約第一次公投之前及公投期間,愛爾蘭媒體曾對歐盟做了密集性的報導。然而媒體密集與轟炸式的「歐洲化」報導,是否能達到「歐洲化」、降低對歐盟疏離感、或是增加對歐盟好感的效果呢?從Eurobarometer對於歐盟機構信任度及歐盟予人印象正反面的例行民調結果來看,愛爾蘭人民對於歐盟機構的信任反而明顯降低,而歐盟在愛爾蘭人民心目中的印象更是不升反降。對歐盟機構信任度下降以及對歐盟擁有更負面感受並不一定能夠代表愛爾蘭人民歐洲化程度的微弱,因為「歐洲化」並非「親歐盟」的代名詞。然而如果伴隨選民對歐盟的疏離感及反感的是「對歐盟高度的不了解」,那麼選民對歐盟的疏離感與反感就能較合理地作為選民歐洲化程度的指標。
  在愛爾蘭第一次里斯本公投裡未投票的選民中,有52%表示未投票的理由為「無法完全瞭解公投的議題」,其次為「未獲得相關議題利弊得失的資訊」(42%),認為「未獲得有關條約內容的資訊」者亦達37%。至於參與了公投但投下反對票的選民,反對的首要理由同樣是「我對條約內容不夠瞭解」。事實上,自1972年愛爾蘭首次針對歐盟議題舉行公投以來,選民在七次得以透過選票對歐盟表達支持與否的機會中,整體而言,「支持」趨勢呈下滑,「不支持」或「漠不關心」趨勢則上揚。
  上述這些統計資料確實印證了帕森斯(Craig Parsons)的觀察:如果我們把會員國國內所有公共議題的動員、媒體報導的焦點、政黨針對各種重要公共議題的辯論整理出來,我們會發現,即使經過了相當長的一段時間,歐洲整合在會員國公共議題的動員、媒體的報導、政黨間的辯論上,並沒有造成顯著衝擊。儘管由於現在太多議題的決定權已經在歐盟手裡,政治人物無法避免在談話中提及歐盟,因此從趨勢上觀察,這個現象的確有些微的改變;然而媒體與公民對歐盟注意力及瞭解度提昇的速度,卻遠遠追不上歐盟對各國政策實際衝擊日益增高的速度。
五、從「歐洲化」機制分析對底層公民之意義
  以上論述顯示,會員國頂層、中層行為者已在相當程度上被歐洲化,但底層行為者卻未被歐洲化。此一經驗性之發現與既存歐洲化理論是否相容?現存歐洲化理論是否已足以解釋此一現象?欲回答此一問題必須將所有既存理論對於歐洲化發生的「機制」(mechanism)—即透過何種途徑、方式而造成行為者歐洲化之結果—之描述挑出並加以整理比較,才能瞭解「公民/底層行為者」在現存歐洲化理論當中的位置。既存理論之歐洲化「機制」是含納了公民?抑或是從未將公民視為歐洲化的對象?完全排除了公民被歐洲化的可能?本節將進一步整理歸納出學者對歐洲化機制之論述,並探討這些幾乎全數只發生在頂層、中層行為者上的歐洲化機制,對於底層的公民/選民而言代表什麼樣的意義。
  從鑽研「歐洲化」之學者對於歐洲化發生「機制」的描述與解釋,觀察這些既存理論對於歐洲化發生之可能機制,是否能夠歸納出某些行為者本身位置即處於歐洲化發生的必經途徑上;而某些行為者則相反?如果從歐洲化機制對一般公民/選民(即底層行為者)所代表之意義切入,則至少可歸納出以下六項結論:
  1.歐盟為行為者所帶來之調適壓力鮮少造成頂層及中層行為者必需照單全收之後果。會員國頂層及中層行為者擁有許多選擇接受或抗拒歐盟調適壓力的機會及能力,而這些條件卻無一存在於底層行為者之間。
  2.扮演「中介角色」的同樣是中、頂層行為者。不具備任何中介條件及能力的底層選民除難得的公投機會外,基本上只有被動接受中介變數決定下之調適結果。
  3.在現行歐洲化機制下,一般公民無從規避任何會員國層次或歐盟層次的各項政策規定;但中、頂層行為者懂得主動將歐盟為其所用,而底層行為者卻只負責接受「果」,其偏好無法成為「因」。
  4.依照社會制度主義之適切性邏輯(logic of appropriateness)所進行之歐洲化機制,底層行為者同樣不具備感受體會歐盟環境下適切性的能力與機會。
  5.歐洲認同的社會化過程並非透過長期曝露在歐盟機構,而是將「歐洲性」(Europeanness)或「歐化」(“becoming Europe”)逐步鑲嵌(embed)入國家認同中,形成一種類似「大理石蛋糕」(marble cake)的歐洲認同。公民認同未被歐洲化原因在於,執行這些法律的是會員國或地方政府而不是歐盟。
  6.歐洲化機制之相關研究正逐漸朝向「歐洲化含括雙向互動」的共識發展。會員國政府(及其他頂層、中層行為者)與歐盟彼此相互競逐對對方之影響。
  從上述六項歐洲化機制的特點可以看出,在既存歐洲化學者所建立的歐洲化機制模型中,底層行為者往往並不(或者無法)位處於這些路徑上,當然也就無從透過既存機制被歐洲化。從任何闡述公領域(public sphere)的論著都可以輕易發現,歐盟當時所希望成就的「速成公領域」並沒有實現的可能。對於此一現象,歐洲化長期以來對於不同層次行為者所造成的累進斷層效果,即能提供十分有力的解釋。
  事實上,底層公民未被歐洲化是否意味著公民對歐洲事務不感興趣、寧願全由精英們幫他們做決定呢?換言之,公民是否是刻意選擇不被歐洲化呢?除非公民被歐洲化的環境、場域、條件、機會已經存在,否則在目前公民連選擇被歐洲化或不被歐洲化的機會都沒有的情況下,上述問題是無法得到答案的。
  然而,底層行為者遲遲未被歐洲化的原因,當然也可能包含所謂民主赤字之陰謀論:頂層與中層行為者並沒有動機鼓勵底層行為者被歐洲化;當制度、機構、政策的「歐洲化」是頂層所追求的既定目標時,底層行為者不被歐洲化並且不懂得在歐盟層次發聲或許能讓頂層行為者對整體歐洲化有更多的掌控。為了不讓選民成為阻力,與其試圖將歐洲議題政治化,還不如儘量想辦法將歐洲議題去政治化(depolitisized)。這也是為什麼只有在有「政治化」契機—就歐盟議題進行公民投票—的會員國,反歐的聲音才得以冒出來,反歐的政黨也才有機會得到一席之地,如奧地利、丹麥、法國、以及瑞典。這些現象反映出嚴重不對稱的歐洲化,其所傳達的訊息就是:「歐洲只是統治階級及其官僚的事情,並不需要選民的積極參與甚至被諮詢」。無論底層行為者未被歐洲化的原因是出於精英之主觀意願、或是歐洲整合歷史發展軌跡的結果、或是兩者皆是,對於除了選票什麼資源都沒有的底層行為者而言,歐洲化的蓬勃發展已嚴重腐蝕了其手中選票的價值及影響力。
 
結    論 
  綜上所述,安德生(Jeffrey Anderson)的「歐洲化」研究旨在嘗試回答會員國的民主體制—政治機構的設計安排、民主政治的過程、以及國會代議政治的運作—是否因為歐洲整合而有所改變?他的研究發現指出,雖然會員國民主政治的內容有些改變,但是民主政治的容器—民主體制—則沒有被改變。安德生的看法同時也對應著全球化論述中國家機器逐步被掏空(hollowed out)的論調,而本文精英-公民民主的「歐洲化」斷層之研究發現,似亦呼應了此一「民主制度掏空」說。事實上,以本文對於頂層、中層、與底層行為者歐洲化程度之分析來判斷,選民與政治精英在歐洲事務上,的確如同湯馬生與施密特(Jacques Thomassen and Hermann Schmitt)所言,是活在兩個不同的世界裡。選民對於歐洲整合的感受既無從透過現有制度設計獲得反映,亦無法透過調適壓力、社會化、或學習而有所改變。
  此外,西克斯與芶慈認為「歐洲化」研究必需將觸角伸向歐洲整合對國內政治—包括底層公民—影響之研究,以避免「歐洲化」研究領域呈停滯不前之狀態。他們的臆測是,這方面的研究很可能會得到「國家機器被歐洲化」但「政治卻未被歐洲化」的研究發現。相隔十餘年後,本文對不同層次行為者歐洲化情況所做的調查,似乎也印證了他們當年的觀察。
  最後,本研究也嘗試藉由「歐洲化」概念,從歐洲整合衝擊國內不同層次行為者的比較,重新檢視並剖析民主赤字現象。此一嘗試不啻為進一步瞭解民主赤字現象提供了新的視野與見解:就民主赤字的成因而言,「歐洲化」對於頂層與中層行為者具有可觀牽引力量,卻未對底層行為者產生顯著影響;就民主赤字本質而言,歐洲化的論述更進一步強化了制度主義、建構主義、社會化、認同等元素對民主赤字之解釋力;而就民主赤字之對策而言,歐洲化概念至少點出了精英與人民位置結構差異所可能產生的累進斷層效果。此一透過歐洲化視野對精英-公民斷層所進行的觀察,除了啟發吾人對既存「歐洲化」研究封閉循環的省思外,無疑也為未來更深入探討歐盟公民政治參與問題時,提供了一個新的思考觀點。
 
(本文主要摘要整理自作者下篇論文而成:盧倩儀 (2011)。〈精英-公民的『歐洲化』斷層〉,《問題與研究》,50,2:35-73。)
 
 
參考文獻
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Joseph H. H. Weiler, The Constitution of Europe: ‘Do the New Clothes Have and Emperor and Other Essays on European Integration (Cambridge: Cambridge University Press, 1999).
 
Mathew Gabel, “European integration, Voters and National Politics,” West European Politics, Vol. 23, no. 4 (October 2000), pp. 53~55; Cees Van der Eijk, Mark Franklin and Michael Marsh, “What Voters Teach Us About Europe-Wide Elections: What Europe-Wide Elections Teach Us About Voters,” in Electoral Studies Vol.15 No.2 (May 1996), p 156.
 
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Juergen Gerhards, “Free to move? The acceptance of free movement of labor and non-discrimination among citizens of Europe,” European Societies, Vol. 10, no. 1 (2008).
 
Simon Hix and Klaus H. Goetz, “Introduction: European Integration and National Political Systems,” West European Politics, Vol. 23, no. 4 (October 2000), p.14.

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