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歐美公共政策論壇 歐洲聯盟

歐盟與中國大陸投資協定談判的政策意涵與潛在影響

作者:洪德欽研究員

Release Date:2015/01/14

問題緣起
  依據歐盟及WTO統計,2011年中國大陸已成為歐盟第一大貿易夥伴,是歐盟第一大進口來源國(17.3%),亦是歐盟第二大出口市場(8.9%)。同樣地,歐盟也是中國大陸第一大貿易夥伴,第一大出口市場(18.8%),以及第一大進口來源(12.1%),高於日本、韓國(9.3%)、臺灣及美國。大陸於2013年經濟成長率是7.7%,若成長趨勢維持不變,10年內將成為世界最大經濟體。據歐盟統計預期未來10至15年全球90%經濟成長來自歐洲以外地區,其中1/3來自大陸。擁有強大消費能力的大陸新興中產階級,將使中國大陸從「世界工廠」逐漸形成「世界市場」,進而成為歐盟的一個重要出口市場。有鑑於此,歐盟貿易部長理事會於2013年10月18日通過一項「談判指令」(the Negotiating Directive),正式授權歐盟執委會與中國大陸從事投資協定談判,並於2013年11月歐盟與中國大陸高峰會(the EU-China Summit)後,啟動談判。此一談判無疑反映了中國大陸市場對歐盟的重要性,以及歐盟與中國大陸雙邊經貿的密切關係。無可諱言地,歐盟與中國經貿關係的加深,對臺灣及世界均有重大且深遠的影響,深值我國決策者之重視,並宜及早規劃,妥為因應。
 
歐盟與中國大陸投資談判的目標
  自2007年起,歐盟與中國就開始了一系列的自由貿易協議談判。其中,2013年的投資協定談判目的就在於消除進入雙方市場的投資壁壘,以促進貿易自由化,以及投資的便利化。在此前提之下,歐盟與中國大陸投資談判的主要目標,包括:

  1.排除中國大陸投資障礙,增加歐盟與中國大陸雙邊投資流通。

  2.改善歐盟在中國大陸投資之保障,反之亦然。

  3.改善中國大陸投資環境的法律確定性(legal certainty)。

   4.改善歐盟投資人在中國大陸市場的投資機會,尤其針對中國大陸對外商強制性「合資經營」(joint ventures) 之要求。 

  5.逐漸增進歐盟與中國大陸的雙邊投資數量及金額。

  6.增加歐盟對中國大陸之投資,以提高歐盟服務貿易對中國大陸的出口;另外,吸引更多中國大陸對歐盟投資,以在歐盟創造更多就業機會。

  7.分散歐盟對外投資(FDI),尤其降低對美國投資之依賴程度。2012年歐盟對外投資30%集中於美國市場,對中國大陸市場僅僅占歐盟對外投資2.1%。

  8.透過加強歐盟與中國大陸雙邊投資間接平衡歐盟對中國大陸的巨額貿易逆差;另外,強化歐盟與中國大陸的「戰略夥伴關係」。

  中國與歐盟的貿易與投資,目前仍處於萌芽階段,雙方市場仍有相當大的投資潛力。歐盟投資市場仍然十分依賴美國,且中國對歐盟的投資,雖然持續增長,但所佔的比例仍然相當稀少,未來仍有相當大的發展空間。另一方面,歐洲各會員國財政獨立,在歐盟層面取得共識之後,中國與其他會員國仍有許多談判需要進行。
 
歐盟與中國大陸投資談判程序
  為增加歐盟與中國雙方投資權益關係的互信基礎,俾使雙方貿易的投資法律更具確定性與可預測性,藉以促進雙方的經濟成長與創造更多的就業機會,歐盟與中國大陸一直朝如何締結保障雙方投資權益的法律協訂而努力,並因此展開了以下相當冗長的投資談判程序。
  以2009年12月1日生效的歐盟里斯本條約為例,依據歐盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU) 第207 條規定,歐盟共同貿易政策的範圍已涵蓋投資。歐盟與大陸談判投資協定的程序,依據TFEU第207條規定,必須先由歐盟執委會取得歐盟貿易部長理事會授權(authorisation)的一項「談判指令」;再由歐盟執委會代表歐盟與中國大陸展開談判。談判指令包括談判的職權範圍、目標及指導事項等。TFEU第207條第3 項規定,歐盟執委會在從事投資談判時,應該徵詢貿易部長理事會所指派的「貿易政策委員會」(Trade Policy Committee)的專業意見。該委員會由歐盟會員國派遣的高階經貿官員及專家人士所組成。所以會員國在談判前及談判過程皆得充分了解歐盟對外談判的進展。
  執委會於每一回合談判結束後,必須將談判結果通知歐洲議會及歐洲議會的「國際貿易委員會」(Committee on International Trade, INTA)。歐洲議會並得舉行委員會會議、研討會或公聽會等會議,蒐集各方意見,並通過決議(resolution)提供執委會參考。投資談判最後結果必須先由歐洲議會依據一般立法程序同意,再由部長理事會依據一致決程序通過;並由歐盟28 會員國批准後才生效。所以,歐盟執委會在談判過程維持與歐洲議會及會員國的密切合作關係是必要的,以利投資談判結果的通過及事後有效執行。
  綜上所述,歐盟對外投資或經貿談判,執委會事先必須取得理事會的授權;理事會、歐洲議會及會員國在談判過程有被通知及表示意見的權利。投資及經貿協定又需經由歐洲議會及理事會的一般立法程序之通過及會員國批准等程序,才能生效。歐盟對外談判的過程因此具有完整的監督機制,得以降低黑箱作業的相關爭議,並提高談判的透明性及民主性,以及事後執行的正當性及可行性。
 
歐盟與中國大陸投資協定的政策意涵與影響
  歐盟與中國大陸投資協定乃2009年里斯本條約生效後,歐盟所啟動的第一項投資協定談判,代表歐盟貿易政策的變遷,實質及象徵意義皆非常重大。歐盟與大陸推動簽署投資協定反映出歐盟貿易政策的變遷,投資已成為歐盟共同貿易政策(CCP)的專屬職權,將由歐盟統一行使。歐盟與中國大陸投資協定將取代目前歐盟28會員國中,已有26國家與中國大陸簽署的個別雙邊投資保護協議,形成歐盟層級的單一投資協定。歐盟與中國大陸單一投資協定,可以避免會員國與中國大陸個別協議可能產生的不同規定及差別待遇,甚至各會員國為了爭取較好待遇而相互競爭,而被中國大陸各個擊破,或被大陸利用相互矛盾。另外,歐盟代表所有會員國以「單一口徑」(speak in one voice)與中國大陸談判,可以大大提高談判地位,爭取更好待遇,全體會員國皆得受惠,符合歐盟共同利益。歐盟出面談判也較有效率,避免會員國逐一談判的繁瑣程序及可能產生的不同結果。
  TFEU第206條規定歐盟共同貿易政策的一般性目標包括透過談判逐步廢除國際貿易與國外直接投資的障礙,以對世界貿易和諧發展及歐盟共同利益有所貢獻。TFEU將共同貿易政策放置於第五部(Part Five)歐盟對外行動之下,貿易政策因此是歐盟對外行動的一環。歐盟投資政策因此必須配合發展合作、人道援助、共同安全及防衛政策等。另外依據歐洲聯盟條約第3 條第5 項規定,歐盟之對外關係應支持並促進歐盟理念及利益,並對和平、安全、自由與公平貿易、人權保護、國際法之發展等有所貢獻。歐盟與中國大陸投資談判因此有可能將智慧財產權保護、環境、租稅、投資人保障、爭端解決、仲裁、賠償、消費者保護、勞工保護、社會條款、公平競爭、公司責任、永續發展等議題,提列到談判議程。歐盟總體目標則在於促進中國大陸市場投資自由化,提高歐盟投資保障,並強化歐盟與中國大陸雙邊經貿合作關係。
  對大陸而言,與歐盟簽署投資協定,可以持續吸引並擴大歐洲對大陸投資,促進歐洲的技術移轉,建立與歐商的全球經營網絡及通商管道,促進大陸廠商對歐洲投資,讓大陸投資走進歐洲,學習歐洲技術,鞏固並深化雙邊經貿關係。大陸並期待其產業結構能逐漸從勞力密集轉向為技術密集,以提高其產業及產品在歐洲及國際市場的競爭力。於2013 年10 月25 日在比京布魯塞爾(Brussels)舉行的第4屆歐盟與大陸高階經貿對話(the 4th EU-China High Level Economic and Trade Dialogue),大陸重申與歐盟的投資談判,符合大陸與歐盟的戰略利益,以促進互惠利益,提高投資保障,並強化雙邊的投資活動及金額數量。
  中國大陸與歐盟投資談判及簽署投資協定,代表大陸與歐盟經貿關係進一步發展,值得我國重視。我國應積極推動與歐盟簽署投資協定,甚至全面性「自由貿易協定」(Free Trade Agreement, FTA)。我國尤其應把握海峽兩岸目前關係較為穩定的局勢,積極推動對歐盟的活路外交。事實上,歐盟近年來對我國也頗為友善。歐洲議會於2013 年10月9 日通過一項「歐盟與臺灣貿易關係決議」(2013/2675 Resolution),建議歐盟執委會在不違反「一個中國」原則下,建立與臺灣「更為緊密經濟關係」(closer economic ties)。歐盟執委會應該考慮與臺灣簽署一項「投資保護以及市場進入協定」(an agreement on investment protection and market access),使雙方經濟受惠,創造雙贏結果。這一協定內容建議包括社會、環境標準、人權、安全、工作、消費者保護、公共健康、食品安全、文化多樣性、公司責任等條款。臺灣與歐盟的投資協定,如果順利簽署,也得提供歐盟與大陸投資協定的參考,形成一項範本。所以,我國應把握此一良機,開始啟動對歐盟的投資協定談判,甚至FTA 談判。
 
結   論
  歐盟投資政策乃一動態發展過程,受到歐洲整合及國際環境的影響,反映了歐盟共同貿易政策的發展與變遷。在里斯本條約架構下,投資已涵蓋在共同貿易政策範圍之內,屬於歐盟專屬職權。歐盟推動與中國大陸簽署投資協定,具有下列特徵:(1)象徵歐盟貿易政策的變遷與創新,與時俱進,透過投資協定,方便歐盟具有競爭力的投資與服務進入中國大陸市場,創造新的商機;(2)投資協定的對象是有選擇性,以中國大陸為優先目標,反映中國大陸經濟快速成長及逐漸形成一具有巨大消費潛力的「世界市場」;(3)投資協定的內容將聚焦於歐盟投資在中國大陸市場的保障,非貿易障礙的排除,包括:智產權及投資保護、服務、競爭、國民待遇、爭端解決、公平補償、資金自由移動等議題;(4)吸引更多中國大陸投資,在歐洲創造更多就業機會,平衡歐盟對中國大陸的鉅額貿易赤字,並對歐債危機的解決,有所助益;以及(5)強化歐盟與中國大陸的戰略夥伴關係,透過歐盟共同外交及安全政策,推銷歐盟民主、法治及人權等歐洲理念及原則。歐盟與中國大陸投資協定乃里斯本條約生效後第一項對外投資協定,簽署對象又是已成為世界第二大經濟體以及世界市場的中國大陸,預期該協定將有重大深遠的影響,因此值得我國重視及妥為因應。
 
(本文主要摘要整理自作者下篇論文而成:洪德欽,2013年11月,〈歐盟與中國大陸投資協定談判的意涵與影響〉,《大陸與兩岸情勢簡報》,2013年11月號,頁23-27。)
 
 
參考文獻
洪德欽〈歐盟新一代自由貿易協定政策之研究〉,《歐美研究》,第42卷第4期,2012年12月,頁673-752。
 
洪德欽《WTO法律與政策專題研究》,第2版,台北:新學林,2013年9月,677頁。
 
EU, “Trade”, http://europa.eu/pol/comm/index_en.htm
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