歐洲央行單一監理機制之發展與對臺灣啟示
作者：洪德欽 研究員
Release Date：2018/04/20
問題緣起
2008年9月全球金融危機顯示銀行監理出現重大缺失，尤其在許多銀行已從事跨國經營活動下，監理法規卻仍侷限在國家層級，無法從事有效的跨國監理。單一監理機制（Single Supervisory Mechanism, SSM）乃歐盟針對此一缺失在銀行監理體制上所作的重大變革，顯示銀行監理在歐元區的歐盟化。歐洲中央銀行（European Central Bank, ECB）於2014年11月4日起取得SSM的專屬職權，負責歐元區重要銀行的直接監理，以及監督參與會員國的監理活動。SSM是歐盟推動銀行聯盟的主要支柱，也可能是鞏固歐洲貨幣同盟與解決歐債危機的轉捩點。據此，SSM對歐盟機構、會員國、銀行部門、歐洲經濟及國際規則等皆將帶來重大深遠影響。本文從法律研究方法，深度分析：SSM的發展背景、政策論證、法律依據、內容範圍、組織架構、決策流程、監理措施、實際操作、行政處罰、配套措施、國際合作等重要議題；同時論證SSM的意涵與影響，比較SSM與臺灣的銀行監理規定與實踐，提出臺灣銀行監理改革的一些具體建議，做為我國未來修法方向之參考。
SSM的發展背景
一、銀行監理與SSM的主要論證
單一監理機制（SSM）的立法精神乃基於「社會市場經濟」的理念，以確保歐盟內部市場功能的正常發揮以及歐洲整合的健全發展。歐盟條約（TEU）前言第9段及第12段說明歐盟決心參考永續發展原則，以完成內部市場及深化經濟整合，同時促進歐盟經濟成長與社會進步，在歐盟公民間建立一個更加緊密的聯盟。歐盟銀行監理之主要目標有三項：（1）保護存款人及投資人利益；（2）確保銀行之穩健經營，降低風險以維護金融體系之穩定；以及（3）促進銀行經營效率，提昇銀行產業之競爭力。歐盟針對銀行定義採取設立許可、經營業務等混合界定方式。所以，銀行監理以銀行經營及業務活動為主要規範對象。
二、SSM的建構進程
2012年6月26日，歐盟高峰會主席范隆佩與執委會主席、歐元集團主席及ECB總裁，共同提出一份經濟暨貨幣同盟（EMU）未來遠景的報告，期使歐盟邁向真正的EMU，對歐洲經濟成長有所貢獻。未來EMU將奠基於金融部門、預算及經濟政策的整合架構及加強合作。本項報告針對金融整合架構，指示歐盟應該建立單一規範，包括：單一歐洲銀行監理、單一共同存款保險及單一清理架構。
2012年6月29日歐元區高峰會，歐元區會員國領導人決定針對銀行建立一個單一監理機制，並賦與ECB主管SSM職權。2012年9月12日，歐盟執委會針對SSM正式提案，要點包括：賦與ECB主管SSM職權，調整歐洲銀行監理局（EBA）在銀行監理的角色，以及SSM組織及操作的主要因素等項目。執委會本項提案，正式啟動銀行聯盟及SSM在歐盟立法程序作業。
2012年12月5日，歐盟高峰會、執委會、ECB及歐元集團四位主席，共同宣布一項「邁向一個真正經濟及貨幣同盟」報告，架構了未來EMU的路徑圖。2012年12月13日，財經部長理事會一致通過執委會有關SSM之提案。2013年4月18日理事會就SSM提案與歐洲議會達成協議。2013年9月12日歐洲議會通過執委會提案。2013年10月15日理事會通過SSM規則，於2013年11月3日生效，ECB於生效後12個月，亦即於2014年11月4日起行使監理任務。SSM架構規則於2014年5月15日生效，詳細規定SSM運作的架構、流程、與會員國關係等重要議題。據此，SSM的架構及操作的法律建構，大體而言已經完成；SSM不再單純僅是理想、計畫，而是正式進入實作階段。
SSM的監理職權與組織架構
一、SSM的任務與範圍
（一）ECB有關SSM的任務
SSM規則第3（3）條規定，ECB依據本規則實現其任務（tasks）；ECB對EBA、歐洲證券市場局（ESMA）、歐洲保險與年金局（EIOPA）以及歐洲系統風險委員會（ESRB）的職權不應造成損害。SSM規則第4條規定ECB相關SSM職權，基於審慎監理目的，對於參與SSM會員國境內設立的所有銀行，ECB應該擁有專屬職權以執行監理任務。
SSM規則第4（3）條規定為了履行SSM任務以及確保高標準監理目標之實現，ECB應該遵守所有歐盟相關法律。歐盟法律如果是指令形式，會員國應該轉換該等指令為本國法律；歐盟法如果是規則並明示授權會員國立法方式，ECB則應尊重會員國該等立法選擇權力。
（二）SSM監理的對象銀行
SSM規則第6（4）條以及SSM架構規則第2（1）條第20款規定ECB監理的對象，包括：（1）設立於參與會員國的銀行；（2）金融控股公司；（3）綜合監理控股公司；以及（4）由設立於非參與會員國銀行在參與會員國成立的分公司。
原則上，ECB負責重要銀行的監理，歐元區會員國負責較不重要銀行之監理。SSM目前適用於120家重要銀行集團，擁有大約1,200家銀行，代表歐元區82%銀行資產。ECB負責對120家重要銀行集團日常的直接監理，並監督歐元區會員國對較不重要銀行的監理工作。歐元區會員國較不重要銀行共有3,700家。SSM規則第6（4）條項規定，銀行重要性的界定標準。包括：（1）銀行規模（size）；（2）對歐盟或任何參與會員國經濟的重要性；（3）跨境活動的顯著性。
二、ECB的監理職權
（一）ECB監理權
SSM規則第9條規定ECB乃SSM主管機構，對歐元區銀行擁有監理權及調查權。SSM在參考國際及歐盟監理規範，得訂定監理方法及共同標準相關的規則、指引及建議等。SSM共同監理方法涵蓋「監理審查與評估程序」（SREP），以及對監理機構的通知及適用程序等。
SSM的SREP涵蓋三大要件：
1.一個風險評估制度（RAS），以評估銀行的風險部位及控管；
2.一項針對銀行「內部資本適足率評估程序」（ICAAP）以及「內部流動適足率評估程序」（ILAAP）的完整性評估；
3.一項適格的資本及流動性評估方法，內含品質及數量的綜合分析，另外包括可能違約、違約損失及壓力測試等相關資訊的評估。ECB將發展一項「強制性判斷方法」以確保SSM的一致性及連續性，並提高監理程序的透明性。SREP對SSM操作策略及計畫，乃是一項重要政策投入，尤其針對特定銀行的實地檢查及場外監控活動的範圍及深度有較精確及完整的掌握，以做為ECB監理計畫的一項重要依據。
（二）ECB的調查權
SSM規則第10條規定ECB有要求資訊之權力。ECB得要求下列法人或自然人提供其為執行本規則賦與任務所需要的所有資訊，包括為了監理及相關統計目的，以循環期間及特別形式提供之資訊：
1.設立於參與會員國的銀行；
2.設立於參與會員國的金融控股公司；
3.設立於參與會員國的綜合金融控股公司；
4.設立於參與會員國的綜合業務控股公司；
5.隸屬上述公司的自然人；
6.上述公司外包功能或業務的第三者。
第11條規定ECB一般調查權，為了執行本規則賦與之任務，ECB得對第10（1）條的法人及自然人，行使所有必要調查。
（三）SSM行政裁罰權
SSM架構規則第120條規定行政裁罰的定義及適用範圍，包括：（1）依據SSM規則第18（1）條課徵的行政罰鍰；以及（2）依據SSM規定第18（7）條課徵2532/92規則第2條規定的罰金或定期性罰金。第18（1）條以及SSM架構規則第122條規定，ECB依職權對重要銀行或依歐盟法規定受其監理的其他較不重要銀行，有啟動違規處理程序以及課徵行政罰鍰之權力。NCAs則對較不重要銀行有啟動違規處理程序以及課徵行政罰鍰之權力。
ECB針對銀行、金融控股公司及綜合金融控股公司故意或過失違反歐盟相關法規而獲利或使公司蒙受損失，ECB得對該銀行課徵兩倍非法獲利或遭致損失的行政罰鍰，或課徵銀行違規情事當年年度營業額的罰鍰，或者依據相關歐盟法律課徵行政罰鍰。銀行違法的法律責任，已從傳統針對負責人或職員的個人責任，延伸到「公司責任」的追究，以強化銀行的法規遵守。
SSM的意涵與對臺灣的啟示
SSM乃金融危機後，國際金融監理改革的一種主流趨勢，對歐元區、歐盟會員國、第三國以及國際金融監理的未來發展，皆將帶來重大深遠的影響。SSM得提供各國金融監理改革的參考借鑑，所謂「他山之石，可以攻錯」。SSM規範已然完整，但是各國仍宜斟酌其金融監理體系的發展背景、政經條件及遭遇問題等，做適當的調適與設計，以符合國情需求。本文依據SSM的經驗，針對臺灣銀行監理的未來改革及發展方向，謹提建議如下：
一、臺灣應保障中央銀行與金管會的獨立性地位
ECB享有獨立性地位，規定於TFEU第130條及ESCB條例議定書第7條：「ECB、任一會員國之中央銀行，或其決策單位之任一成員在執行法定權限、任務與職責時，均不得尋求或接受歐盟機構或單位、任一會員國政府或其他任何單位之指示。歐盟機構或單位以及會員國政府應尊重此一原則，不得試圖影響ECB或各會員國中央銀行決策單位之成員執行其職務。」
臺灣的中央銀行法並無央行獨立性之規定，第1條規定中央銀行「隸屬行政院」；第11之1條規定央行人員之任免等人事管理事項，由央行擬訂，經央行理事後決議後，報請行政院核定。行政院因此得以影響央行及其人員職務之行使。
本文建議我國將來應修改中央銀行法，增訂獨立性條款，甚至未來如有修憲，將央行獨立地位入憲，以保障央行獨立行使貨幣政策及金融監理，而免於其他部會或行政院之外部壓力或影響。
金融監督管理委員會組織法第10條規定：「本會金融監理業務依法獨立行使職權。」該條款僅是功能獨立之原則性規定，不當然表示金管會同時具有組織獨立、人事獨立及財務獨立。第1條規定金管會乃由行政院所設立。第9條規定金管會置委員6至12人，其中財政部、經濟及能源部、法務部部長等皆為當然委員，其監理職權及決議，難免受到行政部門一定之影響。所以，仍難保證得以完整地行使獨立職權而不受行政院之影響或干預。我國將來亦得考慮修法，賦予金管會組織獨立、功能獨立、人事獨立及財務獨立之地位，以提高金管會的地位及監理功能。
二、臺灣應強化對銀行的日常監理工作
ECB監理權是以「風險導向」從事經常性的日常監理工作，此乃透過日常監理的事先風險預防工作，避免風險發生後，才採取補救措施的事後風險救濟方法。風險發生後，事後救濟往往太慢、太少或代價更為高昂。
臺灣針對銀行監理，僅於中央銀行法第2及第38條，以及金管會組織法第2、第3及第5條做原則性規定。臺灣相關法律沒有詳細監理職權及監理工作項目之規定，將導致下列潛在風險：（1）較無法行使強度監理，因為詳細監理權項目，一方面授與主管機構職權，另一方面也須依法行政，依法推動；（2）較無法明確課責，因為有權相對必須有責，沒有詳細監理權規定，對相關風險的辨識、評估、預防及管理等，較無法界定及判定因果關係，也將較難以明確課責；（3）臺灣實踐，因主管機構專家人才的不足，目前實踐較為仰賴銀行及金融業者的「內部控制及自我稽核」，此乃銀行自律的間接監理模式，較為不足，風險相對也較高，臺灣銀行監理因此仍有精進改善空間。
三、臺灣應加重違反銀行監理的行政裁罰
臺灣自2005年採取金管一元化之後，所有國內銀行的金融監理均由金管會負責辦理。行政裁罰依據銀行法規定最高可處新臺幣5億元以下罰金，但僅是針對銀行負責人或職員。另外，其犯罪所得利益也可能超過罰金最高金額。我國銀行法針對銀行違規或犯罪行為，皆無針對銀行本身的行政裁罰規定，尤其沒有針對非法獲利或遭致銀行損失的行政裁罰的相關規定。
本文建議臺灣似應參考歐盟SSM相關規定，加重銀行監理處分及行政裁罰，以避免銀行違反監理規定。尤其針對違反法規之銀行，得課徵該銀行兩倍非法獲利或使銀行遭致損失的罰緩，或課徵銀行違規當年營業額的罰緩，以提高銀行全體董監事及職員的警覺意識及法規遵守，並嚇阻銀行降低道德風險從事風險性較高的逐利投機及槓桿操作，而導致金融詐欺或金融犯罪。
四、臺灣應加強對銀行的風險管理與跨國監理
SSM規則第4及第5條規定SSM的總體監理任務及工具，包括銀行風險分析及風險管理。風險分析從事整體性風險評估，必須將銀行外部環境納入考量，同時結合ECB總體審慎監理分析以及其他金融部門風險分析等，以精確掌握市場發展、變化以及潛在風險因素，進而有效從事風險管理、風險追蹤及風險課責。
隨著臺灣銀行在大陸設立分支機構總數的增加，一旦在大陸的子行或分行發生重大問題，將會影響臺灣的金融穩定。政府應及早因應，妥為規劃，避免跨國監理的不完備，形成一大法律漏洞，成為臺灣金融秩序的一項潛在風險。尤其，中國大陸已成為臺灣國銀最大債務來源，曝險金額屢創新高，對臺灣金融穩定以及金融安全構成威脅。我政府因此必須採取對中國大陸曝險從嚴控管，另對國銀採取強度監理。避免國銀「錢進大陸、債留臺灣」政府針對臺灣銀行及金融公司在中國大陸的經營活動，必須強化跨國監理以及進行對這些銀行的風險分析、風險管理及危機因應，另外事先妥為
規劃，擬定標準程序及緊急因應方案。另外，我國對在臺設立營運的中資銀行，也應加強監理工作，加強對這些中資銀行從事額外經營事項的監理。
五、臺灣宜加強立法院在銀行監理治理之角色
SSM享有獨立性地位以及強度監理職權，相對也須承擔行政及政治責任。SSM規則第20條規定ECB的監理責任，必須對歐洲議會及理事會負責，歐洲議會並有調查權，另外ECB監理政策執行情況也須接受歐洲審計院的稽核等。
我國中央銀行及金融監督管理委員會組織法，針對央行及金管會的監理職權的行使及績效，皆無行政及政治課責相關規定，較不符民主國家責任政治之規範。
本文建議似應參考歐盟監理責任相關規定，賦予立法院調查權及調閱文件權等職權，加強立法院之民主監督機制，以便依法行政及依法課責。
六、臺灣宜加強與歐盟的金融監理合作
臺灣目前與法國及比利時簽署涵蓋銀行監理在內的合作備忘錄（MOU），有利於我國與法系銀行在臺分行及對其法國母行及法國主管機關間的資訊交換及監理合作。長期而言，臺灣金管會應積極爭取與ECB簽署臺歐雙邊合併監理合作協議，以維持與法國及比利時間的監理資訊交換的連續性，同時整合適用於19個歐元區會員國，確保適用一致性，進而強化臺歐雙方金融監理資訊的交流與合作關係。另外，中央銀行亦宜與ECB簽署總體審慎監理合作協議，加強雙方資訊交換及實務合作。
結 論
SSM象徵2008年全球金融危機後，國際金融監理的一種改革趨勢。政府公權力介入的強度監理逐漸成為主流理念，在銀行監理方面，不再依據自由主義放任銀行自律以及崇尚市場自動調節機制。SSM單一銀行監理同時重視歐元區及歐盟的金融穩定、市場功能、公平競爭及監理效率等多重目標的調和及建構。銀行監理逐漸歐盟化、組織化及國際化，以解決金融產業在不同國家及不同法規下，從事跨國經營而產生的法規規避及監理套利等問題，得以提高監理的完整性及有效性。在監理內容方面，已注意到銀行跨業、跨境經營以及影子銀行、衍生性金融產品、槓桿操作等問題，進而加強規範，並強調國際合作，以共同對抗系統性風險及金融危機。
SSM機制，無疑提供了臺灣諸多啟示，其中SSM所採取的「強度監理」作法，尤值參考。因為，臺灣與大部分國家皆無簽署雙邊或區域金融合作協定，如何對本國銀行海外分支機構以及跨國經營活動，進行金融監理及國外實地檢查，將是一大問題與挑戰。臺灣不是IMF會員，如果發生金融危機或債務危機，將只能「自力救濟」。據此，臺灣金融穩定，要靠自己監理與自我紓困，因此政府舉債也要謹慎節制。臺灣金融主管機關，針對金融與銀行業者應採取「強度監理」，政府與全民並應隨時保持高度「危機意識」以回應金融波動與經濟衝擊，俾以確保臺灣之金融穩定與國家安全。
（本文摘取整理自作者下篇論文：洪德欽，2016年12月，〈歐洲中央銀行單一監理機制之研究〉，《臺大法學論叢》，第45卷第4期，頁1851-1937。DOI:10.6199/NTULJ.2016.45.04.02）