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歐美公共政策論壇 歐洲聯盟

歐洲聯盟超國家民主實踐之再思考

作者:盧倩儀 副研究員

Release Date:2017/12/15

問題緣起

        在「世界是平的」的二十一世紀,民主政治陷入困境,近乎舉世皆然。然而在歐洲,民主政治的演化多了一項中介變數。亦即,民主政治在歐洲的演變過程裡,歐洲聯盟扮演了何種角色?歐盟的存在,是使「人民作主」的實踐更為穩固了?還是反而使其受到侵蝕了?

        以「民主的體現包含輸入端(由人民決定誰主政)與輸出端(政策產出及政策結果讓人民受惠);同時歐洲超國家層次的民主實踐其存在意義是後者而非前者」為前提,本文檢視1980年代末歐洲整合再出發之背景、驅動力量、制度設計邏輯,及歐盟創立以來之運作,評估歐盟的存在是使「人民作主」的實踐更為穩固了還是受到了侵蝕。文章發現,1980年代以來的歐洲整合是將民主政治「新自由主義化」的重要步驟,導致了財富向頂端集中,不僅破壞了歐洲原本引以為傲的社會安全與社會福利系統,亦嚴重侵蝕了民主政治在國內層次運行的基礎。

 

整合前,整合後

        若歐盟存在的意義是要在民主政治的輸出端,增進會員國人民的福祉,那麼從近年陸續披露的種種跡象顯示,歐盟似乎未能圓滿達成任務。民主政治的內涵與目的或許很多元,但無論如何,人民對於民主政治的期待不可能是透過一人一票,讓政策產出造成財富愈來愈集中於極少數人。然而,1980年代中期歐洲整合再出發之前與之後的財富集中情況,無論是檢視財富集中於頂端10%還是1%人口之狀況,單一歐洲市場誕生後的歐洲,貧富懸殊的問題皆愈來愈嚴重。這或許是巧合、或是共變,但我們似乎並不能排除二者之間或許有因果關係成分存在。

        在歐洲單一市場計畫啟動以前,財富在歐洲並無持續不斷愈來愈集中之傾向;與美國顯著的財富集中走勢有明顯差異。然而在歐洲單一市場創立後,各國皆向美國看齊,財富愈來愈集中之走向趨於一致。相對於頂端10%人口擁有全國少則近三分之一、多則近二分之一的財富。而歐盟28個會員國在2012年共有17%人口在領取社會救濟後仍處於貧窮風險中。

        然而或許財富的集中僅代表頂端人口能力更強了、工作更努力了;並不必然造成底端人口利益與福祉之減損?實證研究依然證實,財富愈是過度集中,社會所必須付出的共同代價愈是昂貴。Wilkinson and Pickett(2010)的研究指出,貧富懸殊愈嚴重,國民平均壽命愈短、健康及其餘社會問題愈嚴重、整體兒童福利愈低、犯罪率愈高。這些社會問題最直接影響到的固然是窮人,但富人並無法在生活品質不受影響、自由不受限制的情況下自我隔絕於社會之外。

        1980年代歐洲整合再出發的初衷,自然不是為了將人民帶領到這般景況。當然,即便沒有歐洲單一市場與歐洲聯盟,貧富懸殊的惡化仍然可能照樣發生。因此本文首先暫時撇開「整合」此一變數,先行探討導致貧富懸殊持續惡化、民主政治運作失靈的可能原因,接著再探討歐盟在箇中的角色。

 

導致貧富懸殊持續惡化、民主政治失靈的可能原因

  過去三十年,以美國為首、歐洲緊緊跟隨在後,實施並推崇以新自由主義為核心的經濟政策。從政治人物、跨國企業主管、經濟學家到媒體、市井小民,皆視其為正面的。

  2008年爆發的全球金融海嘯、2009年以來的歐債危機、2012年問世的諾貝爾經濟學得主史迪格里茲所出版的《不公平的代價》、2013年問世的法國經濟學家湯馬斯皮克提所出版的《二十一世紀資本論》⋯⋯等,近年連串的事件、曝光的資訊,以及持續累積的實證資料,讓世人對民主政治與自由經濟背後的驅動力量有了更清楚的了解;原來持續惡化的貧富差距與逐漸喪失功能的民主選舉並非難解的現象。

  冷戰期間,並肩而行的民主自由與市場經濟即揹負著重要的意識形態及政治責任。冷戰結束之後,無論是國內或是跨國,在愈來愈廣泛的領域以及愈來愈高的程度上,市場已成為全世界人與人、國與國間最後的仲裁者。較公民、政府更重要的身分是生產者、消費者、商品;經濟場域中之平等與自由漸漸超越其他場域之平等與自由。將此套新自由主義模式發揮得最淋漓盡致的美國於是被尊為是「the best democracy money can buy」,其政治體制被視為是「一元一票的民主」。

  自從柴契爾、雷根,以及新自由主義最重要推手-芝加哥大學經濟學教授暨諾貝爾經濟學獎得主傅利曼展開新自由主義寧靜革命後,市場重要性的上升與民主政治重要性的下降便未曾停歇。1980 年代歐洲整合之再出發即是以新自由主義意識形態的擴張散佈為背景。

  新自由主義之意識形態與政策究竟是如何導致貧富差距的惡化、如何使民主選舉流失功能的呢?在強調自由市場、抗拒政府插手管制的過程中,新自由主義透過論述以及跨界聯盟式的潛移默化,在人們毫無警覺情況下順理成章地一步步將「企業權利」與「個人基本自由、個人基本權利」劃上等號。「民主」、「自由」、「平等」,這些在二戰後已深植人心、並且在冷戰中更加倍凸顯的價值,不知不覺成了支撐新自由主義企業權利的重要墊腳石。並讓多數人相信,只要允許企業盡情自由揮灑,工作機會就會增加、消費選擇就會增加、社會會因而繁榮、人民福祉會因而提升、真正的自由平等才會出現。

  一旦這些觀念被成功散佈,「企業權利」便不再等於「個人自由、個人權利」,而必然高於個人基本自由、基本權利。真民主所欲維護的「個人權利」在眾人心甘情願情況下遭到限縮,為的是成就人人以為會引發「下滲」作用的「企業權利」。「把餅做大」觀念使部分左派政治人物、甚至工會都願意咬緊牙,一起「拼經濟」。如果勞工、失業者陷入困頓,那麼政府就應該加碼幫助/獎勵企業,以利「下滲」更廣泛地發生。這其中邏輯的混亂與矛盾至為明顯:政府不該插手干預自由市場的觀念下,政府卻義無返顧地努力地干預起市場運作(即幫忙企業排除萬難),以確保(新自由主義想象中的)市場能夠自由運作、不受政府干預。

  近四十年的新自由主義實驗證明,「下滲」並沒有發生:整個社會共同努力做大的餅遭頂端有錢人拿走(Stiglitz2013)。下滲經濟觀的眾多盲點之一是,雖然並非所有的企業都抗拒將做大的餅以合理比例回饋員工,然而只要一小部分企業抗拒支付合理水準之薪資,整個社會的薪資水準便如同水往下流,使企業與勞工所得差距愈來愈大。堅持其應承擔低稅率的企業主或 CEO 往往視放入自己口袋裡的每一分每一毫皆為「應得」、「憑本事賺來的」,因為一切都是由「市場機制」決定,因此是「公平」的。然而市場不僅經常失靈,市場的規則更是由人-尤其是有影響力的人-所定出來的。如此一來,市場的所謂公平性往往反映的只是經過表相民主粉飾後之有錢、有權者的利益。

  下滲未發生或許是個經濟學的問題,但過程中民主政治受到的戟害卻難以回復。當「企業權利」被誤解為「企業內許多個人的基本權利之加總」;「企業自由」被誤解為「企業內許多個人的基本自由之加總」,民主的根基便出現問題,再多的民主選舉、政黨輪替也沒有用,因為基本人權、居住權、勞工權、環境權⋯⋯等訴求,一旦從企業主角度出發,被描述為有「傷害國家競爭力」、「破壞投資環境」疑慮時,這些基本權利都得退讓。新自由主義意識形態下的「民主政治」已幻化為「在人權(或環保⋯⋯)與經濟發展間『取得平衡』」的政治了。而體系的內在(把餅做大)邏輯自然使這個所謂的平衡點較貼近經濟發展而非個人基本權利。民主選舉最主要的功能於是淪為替新自由主義背書;愈是在新自由主義意識形態根深蒂固的社會,企業與財團寄生民主政治並賴以合理化其財富累積的程度就愈深。

  儘管「市場機制」已經漸漸成為現今民主社會解決一切紛爭的最後仲裁者,但所謂的「市場」卻充滿了瑕疵與漏洞。在現實生活中很難找到理想「市場機制」,因為需以完整資訊為前提。因此在商品市場上,即便賣方未曾祭出連哄帶騙的行銷策略,消費者也常態性地花錢購買「『以為』想要的商品」,遑論廣告行銷無所不在。而在勞動市場上,求職者則以為自己是在用合理的價錢出賣技術、勞力、能力,但資訊不對等下,勞工卻集體遭到嚴重剝削,頂層CEO薪資卻能達到一般職員的三百、四百、甚至上千倍(Berfield2014)。

  然而,這並不代表就應捨棄市場,卻代表政府必須針對失靈與資訊不對等問題積極扮演重要的矯正功能;但新自由主義下,政府卻反而補貼大企業,以創造就業機會為名,進行更大範圍更深程度的市場擴張。表面上,市場究竟有多完美或多不完美只是單純的經濟理論之爭。然而隨著新自由主義意識形態的蔓延,「市場」已經與「民主」劃上了等號。原本一個民主社會是能夠透過含審議以及選舉在內的民主機制來決定如何公平地分配財富、資源、所得的,如今這些機制卻是被充滿缺陷的市場邏輯牽著鼻子走。

  當一個社會賦予「市場」解決所有爭端的王牌地位後,揉合了資本主義與民主政治的新自由主義體系造就了特殊利益自由揮灑的天堂。如今「遊說」在民主政治中佔據的顯著角色使得從社會整體利益出發的理性利弊分析失去相關性:政府動輒需為了保障具備強大遊說能力的私人產權而投注為此產權十倍、百倍的公共資源來維護這些特殊利益。今日美國每一位國會議員平均受到20位遊說者遊說。至於在歐盟,保守估計28位歐盟執委以及751位歐洲議會議員由至少3萬名受僱企業財團的專業說客悉心伺候著。綜言之,當國家機器成為畸形發展之市場的促進者、監護人時,公民與民主受到極深傷害。然而,公民未能意識到民主是被財團綁架而財團是寄生在民主政治上,因此公民往往支持著國家以保護者姿態促進市場持續深化、擴張。

 

新自由主義的茁壯與歐盟的建立

一、石油危機 凱因斯經濟學、鑲嵌式自由主義進入尾聲

  1980年代歐洲整合再出發的序奏是1970年代石油危機與經濟蕭條在歐洲遺留下來的景氣低迷與焦慮不安;這股焦慮不安最終導致戰後所謂「鑲嵌式自由主義」國際政治經濟秩序的斷裂。原本二戰後的國際政治經濟秩序既支持自由開放的國際市場,亦尊重各國政府為刺激就業及提供社會福利而對國內經濟進行干預;這套依循凱因斯經濟學所規劃的國際政治經濟秩序在布列敦森林協議定型,被John Ruggie視為是戰後西方世界最大的成就,並以「鑲嵌式自由主義」形容之。鑲嵌的自由主義不同於十九世紀放任市場經濟,而是將「自由市場」鑲嵌在「政府有權干預市場」的政治體系裡;「跨國的經濟互動」鑲嵌在「非以經濟效益為依歸」的社會環境裡。

  不同於1980年代的歐洲整合主流思想,戰後初期的歐洲整合充滿了計畫經濟的印記;舒曼計畫的核心驅動力是上而下的統籌、計畫,雖然追求自由市場帶動下的繁榮發展,卻非放任無羈絆的極端自由市場,而是容許國家扮演相當指導/干預角色的經濟型態。即便到了1950年代末期自由貿易的觀念在歐體浮現,當時被解讀為對市場造成扭曲的現象也僅止於限額措施或過高的關稅。換言之,二戰後的歐洲整合講求自由貿易,但其乃「市場」鑲嵌在「社會」中、非不計一切社會代價的自由貿易。與1980年代開始盛行、反而使「社會」被鑲嵌在「市場」中、不計一切社會代價的新自由主義有所不同。

        1970年代的經濟成長停滯使凱因斯經濟學失去知識界以及主政者的信賴。經濟學家與政治精英認為其透過財政及貨幣工具刺激經濟的作法使通貨膨脹更加惡化。雖然近年來經濟史學者紛紛指出當時的主流見解是錯誤診斷,因為1970年代經濟蕭條的問題實際上是源自1960年代美國為挹注越戰印鈔票而造成通貨膨脹;同時石油危機之發生是供給面發生震盪,而非著重需求面的凱因斯經濟學的錯誤。1970年代的全球經濟氛圍提供了新自由主義倡議者趁虛而入的機會。新自由主義精英不斷透過各種管道鼓吹自由貿易與資金自由流動,試圖提升一般大眾對於市場的依賴與期待,使市場的無所不在被認定為一種理所當然正常狀態。在貿易自由化與資金流動去管制化的呼聲下,美國與英國分別在1974、1979年解除了資本管制。對於具有跨國野心的企業而言,國界的意義愈來愈淡。相對於資金與貨物應享有的絕對「自由」,勞工的「自由」被視為是傷害市場機制、妨害到真自由的一種障礙,因此在此一時期工會開始受到壓制,勞工對於工時、工資、勞動環境的要求皆被描述為極度缺乏正當性。即便凱因斯經濟學視薪資上漲為維持經濟需求/成長的重要元素、即便英國礦工在1984∼1985年曾發動轟轟烈烈的大規模罷工,但工會力量依然式微,再也未能重獲與企業抗衡的實力。一反歐洲社會福利國家傳統與社會民主邏輯,新自由主義將「失業」描述成個人問題而非社會問題。這套論述不僅幫助企業避掉合理水準之賦稅,將整個社會失業率維持在高檔更是壓低薪資最輕鬆的方法,企業能將大部分生產所得留給自己,無需分享給勞工(Hermann 2007, 3-5)。

二、單一歐洲法 相互承認原則開啟新自由主義陡坡之門

        1970年代至1980年代初,歐洲各國無論是彼此間或對外貿易都受到美日夾攻,優勢盡失,出口市場遭到瓜分。起初各國紛紛豎立起貿易壁壘,但隨即因成效弊大於利,轉而嘗試奉行雷根的經濟哲學,專注於刺激生產端(如投資環境)而忽略需求端(如失業與低薪)。含產業私有化及法規鬆綁的經濟自由化政策在各國間蔚為風潮,順理成章地催生了「歐體應朝單一市場方向推進」的思潮。當時瀰漫整個西歐的共識是:「國家」角色應受限縮;「市場」角色應被擴大。這種認知創造了由以促進商業交流為核心的新歐體來填補萎縮的國家角色之絕佳機會。正因為國家角色的萎縮以及經濟自由化必然遭遇來自國內的阻力與反抗,這項革命性的工程交由形似超然中立的歐體來落實,效率自然倍增。

        1983年,瑞典富豪(Volvo)汽車總裁 Gyllenhammar著手推動以打破市場障礙、活化全歐洲經濟為目的的歐洲工業家小組。由「Gyllenhammar小組」發展而成、集合了全歐17位重量級工業家的「歐洲工業家圓桌會議」(ERT)在1983年6月與歐洲共同體執委會簽訂了備忘錄,並宣告其有意願並且有能力為歐洲創造新的財富,但必須先獲得政治上的協助。其指出,如果歐洲各國仍舊堅持各自為政維持一國一市場,那麼歐洲企業自然無法透過規模經濟降低浪費提高市佔來與美日等國在全球市場中競爭。換言之,歐洲工業家圓桌會議要的並不僅僅是開放、鬆綁、破除貿易障礙而已。而是積極主動去建立一個歐洲單一市場,如此,除了透過歐洲層次的政治法律框架外,別無他法。

  1985年飛利浦總裁Wisse Dekker發表了「歐洲1990」計畫。Dekker認為,全球化下,國家利益必然要有所調整以遷就經濟現實。歐洲人必需認清,歐洲企業與對手之競爭場域已經提升到了全球。美國日本在全球市場上的優勢來自於其各自國內市場夠深夠大。因此歐洲所剩唯一選擇就是透過人口3億2千萬的單一歐洲市場,以規模經濟的方式來超越人口2.2億的美國與人口1.2億的日本。一時之間,「沒有歐洲(單一市場)的代價」成了熱門話題。

  Dekker「歐洲1990」發表三天後,剛上任的歐盟執委會主席狄洛在歐洲議會發表演說,強烈呼應Dekker的相關論述,並且提及「人人都知道沒有歐洲(單一市場)的代價」,內容全盤接受歐洲工業家圓桌會議所發表的「歐洲1990」計畫。這一路上,歐洲工業家圓桌會議成員或明或暗向歐洲政治精英傳達出清楚訊息:「企業要的是無國界的單一歐洲市場,執委會或會員國可以自行做決定,但企業會根據這些決定做投資決定,甚至隨時準備好出走」(Green Cowles 1995, 516-518)。會員國政府一開始對於「歐洲1990」計畫或執委會的白皮書皆並非特別熱衷,但在ERT不斷遊說、各個擊破努力下,會員國政府終究接受了ERT的「輔導」,願意逐步走向單一市場。一旦會員國點了頭,ERT的作戰目標於是轉向確保單一市場以最快速度發生、落實。1986年2月,歐洲共同體會員國簽署了單一歐洲法(SEA),歐洲整合步入單一市場新階段。

  就散佈並鞏固新自由主義思維之目的而言,單一歐洲法所確立的「相互承認原則」影響可謂無遠弗屆。「相互承認原則」乃指:凡歐盟法律未訂定具體標準加以規範的產品或領域,任何會員國不得對其他會員國設限而須接受對方依該國既定規範合法生產及提供之商品或服務。表面上看來,「相互承認原則」的侵入性極低,但卻是新自由主義最厲害的戰略/武器,且深深傷及主權民主、引發逐底競爭惡性循環的開端。「相互承認原則」並沒有「建立」一個觸動國家主權這條敏感神經的任何大不了的超國家新制度,也沒有「推翻」會員國各自所熟悉的各自原有規範,然而「相互承認原則」卻有內建、自動的自由化效果,對於各國政府基於保護勞工、保護環境等目的建立管制的能力/正當性造成直接而深遠的傷害(Grahl and Teague 1989)。將管制程度降到最低正符合新自由主義精英的期待;不僅歐盟內部企業受惠,也同時為歐盟以外的企業打開歐盟市場大門。

三、信(侍)奉新自由主義的歐洲貨幣聯盟→歐洲社會安全網的隱形殺手

        歐洲區域整合的主要內涵於是幾乎可以合理地被看作是單純的自由化過程。自由化只不過是連串的「破」(破除壁壘、消除障礙),含當時執委會主席狄洛在內的左派精英卻希望歐洲整合也要有所「立」,亦即建立起全歐的社會保護機制。然而欲建立新社會保護機制的正面、積極整合之規劃雖然確實擠進了馬斯垂克條約,但深究其實質內涵,卻嚴重遭到以破除貿易壁壘、消除管制為目標的壓制,因此未能發揮實質作用。

  對於1980年代以來極力推動歐洲整合再出發的跨國資本而言,資金的自由流動是遠較貨物及服務的自由流動還更為重要的一種「自由」。貨幣聯盟的建立因此自然而然是當時跨國企業的重要目標。而歐盟會員國所採納的歐洲貨幣聯盟無疑體現新自由主義之極致。首先,歐洲貨幣聯盟之入盟標準反映了新自由主義的世界觀:欲入盟者必須先在本國勵行緊縮的財政措施,使政府預算赤字低於GDP的3%;負債低於GDP的60%。其次,截至今日,全世界最為獨立的中央銀行-歐洲央行(ECB)亦隨著歐洲貨幣聯盟的建立而誕生。不具備任何政治課責性的ECB唯一的任務就是維持歐元區的物價穩定。

  依照凱因斯的總體經濟學觀點,政府的財政政策與貨幣政策必須在「通貨膨脹」及「失業率」二者間找尋平衡,不可能僅以壓低其中一惡為永久性政策目標而放任另一惡於不顧。然而新自由主義所擁抱的貨幣學派經濟學觀點恰恰相反,其視失業率的存在為自然現象,政府的責任僅在於維持物價穩定、壓低通貨膨脹;一旦企業能在穩定環境中放心地投資、成長,透過「下滲」,失業率便會降到自然水準。

  因此歐洲貨幣聯盟要求會員國勵行緊縮財政措施的入盟標準以及歐洲央行雷厲風行唯通膨是問的貨幣政策只不過是新自由主義意識形態下之必然。為了確保貨幣聯盟入盟標準能在會員加入後繼續維持,1997年歐盟阿姆斯特丹高峰會通過了「成長暨穩定公約」(GSP),對預算赤字超過GDP 3%或政府負債超過GDP 60%之會員國祭出罰則;GSP更呼籲會員國以追求平衡預算為目標。阿姆斯特丹高峰會召開前,歐盟15個會員國的331位頂尖經濟學家聯名撰寫一封公開信,同步刊登在歐洲各大報,指出若歐盟依照歐洲貨幣聯盟藍圖-實現單一貨幣「理想」,幾乎可說是以限縮政府社福支出、打擊公共社會責任、鞏固私有財及企業財為主要訴求,然而此類依循撙節思維邏輯施行的經濟政策功效從來未曾得到任何嚴謹經濟學理論或者實際例證證明為真。平衡預算的要求使得會員國政府即使是在國內景氣低靡之際亦不願增加公共建設或社福支出,讓對於福利國家制度自豪的歐陸國家在公共政策實質內涵上其實愈來愈趨近英美資本主義國家(Bieler 2003,6)。在此一新自由主義背景下,ECB絕對中立的設計顯得十分諷刺。隔絕在社會、民生、民主、政府、一切政治課責性之外的ECB,唯一屈從的力量是獲利至上的市場力量。歐債危機以及至今仍無法解除的希臘債務危機皆證明這一套依循撙節思維邏輯施行的經濟政策缺乏永續性,然而無論是永續或者社會安全網,皆未必是政治及經濟上既得利益者所關心的問題。

  有了EMU、GSP以及ECB對新自由主義路線的嚴密保護後,跨國企業並不在意工會等社會夥伴參與歐盟條約及法規的談判。執委會與會員國政府可以漫天喊價,高調矢言要讓失業率降到8%、降到7%,只不過歐盟多數與社會保護有關的策略、法律皆透過開放的協調方式,以設定不具約束力的政策標竿為主,流於口惠實不至的一種表態,因為真正主導經濟政策大方針的EMU、GSP以及ECB遵循的是財政緊縮原則,因此雖然容許工會參與,卻並不容許最需要社會保護的階層獲得真正的保護。甚至連受邀參與歐盟總體經濟對話的工會代表都深深懷疑自己參與對話的意義,足見歐盟所謂的社會模式其「形式」與「內涵」之距離。

  於今希臘政府債權人對於希臘撙節措施之要求使希臘自殺率上升35.5%,著實只能用「人道危機」來形容希臘現況。在相當高比例退休人口收入低於貧窮線的背景下,債權人所提出之「更進一步於一年內削減 GDP 1% 之退休金支出」的要求何以能夠被稱作是「改革」令人匪夷所思(Galbraith 2015)。債權人對於新自由主義意識形態在這場危機中扮演的重大角色或許無所知、或許無所感、或許無所謂;但撙節的效果確實映證了凱因斯需求面經濟學的預測:當社會中低層窮到近乎無法苟活,何來消費?何來需求?何來活絡的經濟?即便缺乏財政紀律是導致希臘今日危機的原因之一,解除危機除了必須靠矯正揮霍無度惡習外,更重要的卻是從深層結構上正視新自由主義的盲點與黑暗面。

  這是否意味只要歐盟遵循凱因斯總體經濟政策或鑲嵌式自由主義,則所得分配差距及人民福祉下降便不至於如今天如此巨大呢?如本文第二章末所言,歐洲整合無「實驗組」、「控制組」可供對照比較。然而由於過去近半世紀實際上主宰全球經濟的是新自由主義而非凱因斯經濟學,因此今日所得分配差距及人民福祉下降所能歸咎的對象必然是新自由主義而非凱因斯經濟學。新自由主義理念的貫徹下,已逐漸使「通縮」(而非新自由主義描繪為洪水猛獸的「通膨」)、「負利率」、「失落的世代」成為今日世界的常態及各國絞盡腦汁亦難以脫離的困境。新自由主義所吹捧之單一有效(不必依賴財政政策)、中央銀行收放自如成果立見的貨幣供給如今已近乎被公認失去了其所宣稱的魔力。柏克萊加大經濟學教授Barry Eichengreen因此指出,克服僵化的新自由主義意識形態與政策偏見似乎是走出今日全球經濟困境僅存的一條生路了。

  那麼歐洲以其福利國家及社會民主傳統,在新自由主義取代鑲嵌式自由主義的過程中是否扮演了「剎車者」的角色呢?畢竟從過去的研究來看,美國貧富懸殊的程度大於歐洲。歐洲內部抵擋新自由主義浪潮的力量主要來自工會以及部分企業;在1970年代,這些堅持福利國家及社會民主傳統的力量確實成功地扮演了剎車者角色、延緩了新自由主義在歐陸國家遍地開花的時程。然而歐洲整合再出發卻使情勢逆轉,有了歐盟作為將整個歐洲依照新自由主義邏輯進行結構重整的工具後,原本即已開始式微的工會亦無力扭轉新自由主義勢力。從程度上做比較,部分歐洲國家新自由主義化的程度或許不若美國、英國徹底,然而若以這些國家與自己過去歷史做縱線比較(圖1),則可發現1980年代以來即便是福利國家典範的瑞典亦步上了分配益趨懸殊的路徑,且幅度幾乎不亞於美國。

   圖1瑞典、美國、巴西及全球平均吉尼係數

           

資料來源:Milanovic(2012, 9)

  英國衛報一份深度調查披露,世代所得差距如今已達歷史新高:1980年代以後出生的年輕人與上一代、上兩代相較,在失業、低薪、房價、債務、全球化⋯⋯等不利因素相互交錯下,除了有大筆財富可繼承的幸運兒外,幾乎可謂是被過去數十年的經濟秩序給狠狠地背叛的世代。顯示在歐美各國,以25∼29歲為支柱的家戶,其可支配所得在過去三十年裡成長幅度不僅低於全國平均值、更以驚人的差距遠遠低於以65∼69歲甚或以70∼74歲為支柱的家戶。三十年前,年輕人之所得通常高於全國平均,如今其所得卻可能遠低於平均值高達近20%之多,遙遙落後在靠退休金過活、收入在過去三十年倍增的老年人之後。美國之表現與多數歐洲國家相比可謂難分軒輊,顯現歐洲各國對於新自由主義的擁抱亦相當徹底,未能在1980年代後扮演為新自由主義踩剎車之角色。

  何以具有優良福利國家傳統的歐盟會員國,其社會福利政策卻因歐盟單一市場法規而無法有效發揮?如前所述,歐洲整合再出發是一套主要關乎「破」而非「立」的經濟發展議程。表面上,破除壁壘、消除障礙、相互承認是人人皆能從中獲利的改革。然而實際上,這套表面公平公正的新遊戲規則不成比例對資金擁有者有利,對法律上擁有自由卻沒能力快速流動的勞工、環境、消費者而言,形同加倍受制於有能力快速竄流的資金。Holman以「不對稱之管制」點出歐洲經濟以及社會整合的「淨」效果:歐洲整合並非全然避而不談社會保護,執委會甚至經常對會員國政府耳提面命促其改善各自國內勞動環境、加強社會保護網。然而歐盟層次單一市場下經濟與貨幣政策整合的結果自然而然導致了會員國層次社會政策的去管制化。因此「『不對稱之管制』指的不只是經濟及貨幣政策上強而有力紮紮實實朝自由化方向的具體整合措施與在社會政策上勉強虛應故事一番的口惠式整合之強烈落差而已。更重要的是歐盟層次經濟貨幣整合為會員國層次社會凝聚力帶來的負面衝擊」(Holman 2004, 716)。

 

輸出端民主的落空、輸入端民主的掏空

  單一歐洲法誕生迄今三十年。在這三十年裡,歐盟與其他國家共同在全球化浪潮中經歷了一場大規模新自由主義實驗。三十年的實驗下來,新自由主義實驗結果似與創建者當初宣稱之預期相反:歐盟的存在反而為當初所想要「因應」或「突圍」的全球化注入了更多的養分;歐盟政策輸出反而更加強化、促進,以及鞏固了全球政治、經濟及金融的不穩定性與不可掌控性,其所導致的政策結果非但不是人民福祉的增進,反而是含金融危機更為頻繁、貧富懸殊更加惡化等現象。歐盟似乎成了將新自由主義在歐洲超國家層次予以制度化的工具。民主所受到的傷害並不止於輸出端承諾之跳票,歐洲整合更導致會員國民主體現之輸入端亦遭受嚴重侵蝕。

  如前所述,「歐盟的建立涉及犧牲會員國輸入端民主體現」之事實在民主赤字辯論中並不具爭議。然而,歐盟的建立固然是對會員國民主政治的干擾,但倘若輸出端民主能夠滿足人民,則輸入端民主的犧牲仍可能是有意義的。然而本文就整合前與整合後的人民福祉做比較,從財富分配的演變情形來看,發現自歐盟建立以來,絕大多數歐洲公民在協力「把餅做大」後,卻在分享果實時受到嚴重壓制,且益形惡化。基於貧富懸殊對於壽命、健康、社會問題、兒童福利、犯罪等問題之已證實之負面影響,推論歐盟建立後人民福祉非但未必提升,反而呈現下降(亦即輸出端民主體現的落空)。這些負面發展與歐盟的建立或許存在著因果關係,至少此因果關係不應被排除。因為新自由主義意識形態與貧富懸殊、健康、勞工、環保、兒童福利、犯罪等社會問題存在著已知的因果關係,同時歐盟的建立亦如前文所描述,滿是新自由主義斧鑿。一方面新自由主義的蔓延催生了歐盟的建立;另一方面,歐洲單一市場在切身實踐新自由主義的同時亦扮演起了散播新自由主義的推動者角色。

  民主體現的落空而使輸入端民主的犧牲遭到枉費,同時亦更進一步造成了會員國輸入端民主更根本的掏空。拜新自由主義為底蘊的歐盟之賜,人民對公共政策的影響力在企業及特殊利益影響力的膨脹下受到大幅限縮。民主輸入端所受到的嚴重侵蝕除了「犧牲輸入端人民參與、但以輸出端的問題解決能力作為彌補」承諾的跳票、幻想的落空之外,更因為歐洲整合所帶動的新自由主義助長了「錢」與「權」的結合,提升了「錢」影響選舉結果及政策輸出的能力。企業精英與政治精英先在頂端琢磨出未必符合人民利益的政策,再以歐盟之名加諸於會員國身上。一旦歐盟超國家機構在經濟、貨幣、貿易、競爭⋯⋯等政策領域取得了獨佔決策權之後,選民能夠透過選票決定誰作主、哪一條政策路線因獲得支持實現的權利就喪失了。

  當歐洲整合使愈來愈多決策權上繳至超國家機構,有強烈動機想要影響規則制定的企業、財團、遊說團體做起事來就更方便、更有效率了。無論是政治遊說、政治捐獻、或是其他形式的政治公關,鎖定及驗收的對象可以更精準確實。原本必須一國一國辛苦遊說,尋找影響管道的跨國企業,如今在歐盟相互承認、標準一統的經濟治理下,只消將影響力集中用在歐盟各機關,遊戲規則就能被形塑成跨國企業想要的樣子。儘管在面對民主赤字批評時,歐盟及會員國官員一再強調:各會員國國會以及政府依然會認真「把關」,但以「相互承認原則」為例,它是一個從根本上全面扭轉資方勞方、銷售方消費方、經濟行為者政治行為者關係平衡的遊戲規則的轉變。在歐盟成為跨國企業想要的「單一決策中心」之後,布魯塞爾常駐的說客至今已超過3萬人,與歐洲執委會公務員人數相當。至於代表歐洲人民的歐洲議會,則早已成為跨國企業透過遊說以及旋轉門利誘來影響決策的重點對象。遊說、旋轉門以及賄賂的界線模糊,在2011年爆發三名歐洲議會議員收受說客賄賂之醜聞後,歐洲議會制定了含陽光條款在內的行為倫理守則要求議員遵守。然而由於行為守則不具強制性,因此歐洲議會議員常以藐視態度填寫表格。一位丹麥歐洲議會議員在「先前所擔任工作」一欄填寫「宇宙主宰」,顯見跨國企業在歐洲議會悠遊穿梭的程度。

  在這樣的事實背景下,將歐盟決策機關視為中立、獨立技術官僚的看法顯得過於天真。長年來,在有關歐盟民主赤字的辯論中,否認歐盟有民主赤字問題的學者往往將歐盟視為一獨立機關。由於其所掌控的政策領域-貨幣、貿易、經濟、市場管制-皆極度專業且複雜,因此必需倚重技術官僚為全歐人民謀最高福祉。這些學者認為歐盟決策本意既然是欲透過合理的市場規則調整市場機制使其發揮更高效率,則這些決策並不會牽涉資源的重分配或再分配。然而,具備專業資格的官僚未必就能創造最佳結果;幾次的金融海嘯與歐盟親身經歷的歐債危機或許就是最好例證,但新自由主義精英始終倡議專業分工-政治歸政治、經濟歸經濟、金融歸金融;一般人不懂的事務就交給懂的人去處理。實則,每一領域內的變化時時牽動著資源再分配,因此無論是經濟、金融、社會、環保,其政策領域在本質上並不可能離開政治。歐盟看似無辜中立的市場管制相關決策不僅從根本上造成資源的重分配與再分配,同時是慣性地傾向保護跨國企業財團之利益。

  將歐盟視為不涉及資源重分配之獨立、中立機關的另一荒謬處在於此一觀點全然無視歐盟在政策制定過程中,披著「專家」外衣的特殊利益影響力有多麼深遠。歐盟立法流程的源頭是負責提案的執委會。預算員額有限的執委會高度依賴外部專家小組意見作為法案草擬依據。實務運作上,這些專家小組扮演的角色往往遠超過被動諮詢,而是主動草擬法案。可以看出,私人企業在影響歐盟決策至鉅的專家小組獲得了壓倒性的代表比例;在稅務、能源、氣候、環保、經濟財政⋯等領域,私人企業利益已淹沒了社會其他聲音。扮演「管制者」角色的歐盟反過來被「被管制者」牽著鼻子走,充分符合學者對於「管制俘虜」現象的描述。

 

結 論

  全球經濟發展走到今天的地步,究竟是為政者的政策(治理)錯誤?還是民主政治制度本身出了問題?民主制度本身是個不具意識、不具偏好的骨架。其肌肉與神經的發展隨著實際運作情形而茁壯,並高度仰賴各該時代的主流意識形態。觀念與想法灌溉引導著民主政治實際運作之發展,而1980年代以來傅利曼所主導的政治經濟學使民主被徹底的「新自由主義化」了。當國家機器淪為市場的促進者、監護人時,一般老百姓以及民主制度所受到的傷害至深,卻不易被察覺。當市場愈來愈無所不在、愈常被視為是非對錯的最後仲裁者,由人民(而非消費者)決定誰該當家作主的民主-尤其是代議民主-政治相關性與存在意義就愈來愈弱,但徒具表相的民主政治卻仍不失為替市場贏家背書的有效工具。新自由主義茁壯過程中,1980年代開始啟動的歐盟是該意識形態在歐洲制度化、超國家化的工具。一方面成功地一步步將市場重要性拉高、一方面也不可避免地使國家自主性與選民相關性逐漸流失。

  在新自由主義鞏固、深化完成後的今天,「民主-人民作主」的想象顯得十分荒謬諷刺。對此感受最深、最無奈、最切身而沉痛的,可能就是部分歐盟會員國公民了。歐債危機爆發五年後,西班牙(失業率26%;青年失業率55.5%)、義大利(失業率12.6%;青年失業率40%)、法國(失業率10.5%;青年失業率24.8%)、比利時(失業率8.5%;青年失業率23.7%)、希臘(失業率26.4%;青年失業率58.3%)人民仍陸續走上街頭,抗議歐盟加諸的撙節政策,並多次爆發警民流血衝突。回到本文開頭所提出的問題:民主政治在歐洲的演變過程裡,歐洲聯盟扮演了何種角色?歐盟的存在,是使「人民作主」的實踐更為穩固了?還是反而使其受到侵蝕了?答案應已十分明確。

 

(本文主要更新整理自作者下篇論文而成:盧倩儀(2017)。〈歐洲聯盟超國家民主實踐之再思考〉,《台灣政治學刊》,21, 1: 1-50。)

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