從歐盟食安法理看台灣食品安全之未來
作者：洪德欽研究員
Release Date：2017/01/13
問題緣起
由1990年代以來，歐洲與臺灣所陸續引爆的重大食品醜聞事件中，在在顯示食品安全管制議題的重要性。健全的制度乃食品管制的必要條件，也才足以確保食品安全，並保障消費者權益、公共健康及其他公共利益等。歐盟早於2002年起，即已採取風險評估與風險管理權責分開原則，建構出一套頗為完備的從農場到餐桌，涵蓋整條食品鏈在內的食品法律與制度，以提高食安治理的客觀性及公信力，並為歐盟公民消費權及健康權提供高標準的保障。「他山之石，可以攻錯」，本文將以歐盟食品管制的法理等相關制度，作為探討重點。藉此可以掌握歐美與國際食品安全的政策變遷與主流趨勢，與國際接軌，俾作為我國未來相關法律改革的參考，期以完善臺灣食安體系，並促進全民福祉為要。
食品安全的概念與法理
依據WHO的定義，食品安全是指「食品中的毒素、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題」。食品安全因此隱含食品中不得存有對人體健康有危害的物質，以及為確保此一目標所採取的各種管理方法及措施。食品安全乃大眾消費及公共衛生領域的一項重要問題，其存在的主要問題包括：微生物類有害物質、化學性有害物質、食源性疾病細菌及新興技術等項目。WHO針對全球食品安全策略採取的主要 措施包括：加強食源性疾病監測體系、改進風險評估方法、創建評估新技術產品安全的方法、加強WHO在法典或規則中的科學及公共衛生作用、加強關於危險要素的交流及宣導、增進國際協調合作，以及加強開發中國家食品安 全的能力建構等項目。
自2002 年以來，歐美日等主要國家已相繼以「食品安全」作為食品基本法的法律名稱例如歐盟178/2002規則、日本食品安全基本法，以及美國2011年食品安全現代法等。這些食品基本法皆以消費者權益與公共健康保障為主要目標，並兼顧食品產業的健全發展與公平競爭。我國法律舊名稱是食品衛生管理法，最近才兼採安全概念，於2014年2月5日修正為食品安全衛生管理法。
從「衛生管理」調整為「食品安全」的名稱改變，顯示食品安全不應該等到出現健康問題，才從事「果」的管理；而是從生產源頭到終端消費，凡是不適合人類食用的食品皆不得提供食用，以便對消費者提供更為全面性保障。食品安全因此不能單憑檢驗結果作為判定標準，必須同時包括「從農場到餐桌」整條食品鏈生產過程皆符合規定，才算食品安全(洪德欽，2015:1218-1223)。
食品安全的法理主要有兩方面，第一是消費者保護，另一是公共健康。FAO及WHO共同界定消費者保護為食品管制的一項核心目標。1962年3月15日美國前總統甘迺迪(John F. Kennedy)的國情咨文首先提及安全權利、選擇權利、資訊權利與知情權利等消費者四大權利。1985年4月9日聯合國大會通過的《聯合國消費者保護指南》，目標之一就在提供消費者獲得充分資訊，並依其希望與需求從事消費者知情選擇(informed choice) (朱柏松，1999: 1-3; Reisch, 2004: 24)。
歐盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU)第169條規定，歐盟消費者權利包括：保護健康、經濟安全及利益權、資訊權、教育權以及結社權等項目，旨在提供消費者高標準保障。歐盟食品基本法178/2002 規則第1 條詳述該規則的主要目標在於落實對消費者及公共健康的高標準保障，以及確保內部市場的公平競爭與有效運作。這些目標皆必須透過適當的食安制度及法律規範等建制，才足以有效操作及確保食品安全及消費者保障。據此，消費者已非僅是市場的被動受益者，而是歐盟憲法性條約認肯以及國際條約所保護的權利主體。
WHO指出食品安全與公共衛生及大眾健康有密切關係，不安全的食品對各國公共衛生及大眾健康構成重大威脅。食源性疾病日益成為一項重要的公共健康問題。食源性疾病可由微生物性、化學性及物理性等危害而引起。微生物性疾病包括沙門氏菌、大腸桿菌，以及狂牛症等。化學性危害乃為肉品被化學汙染，例如含有汞、鉛、生長激素、殺蟲劑、農藥、獸藥殘留物等。物理性危害例如核放射性之汙染引起之疾病 (WHO, 2002: 2, 7-8)。除了上述三種危害之外，新興科技在食品及肉品之應用，亦帶來潛在風險，例如基因改造、生物科技及奈米技術等，形成一種新的食安威脅，對人權、倫理、人文、宗教、社會及動物福利等，也帶來衝擊及影響。食品安全、風險評估、食品檢驗、邊境管制等措施因此成為各國管制食品安全及確保公共健康的重要建制。
食品安全的學理論證
在食品安全的學理方面，食品管制的學理一般源自政府管制的理論，尤其是管制的「公共利益論」(Peltzman, 1980: 220-224)。公共利益揭示了食品管制之必要性，用以保障消費者權益、公共健康、公平競爭、市場功能的正常運作等。食品攸關國民健康，不能等到有健康危害時，國家公權力才介入干預，而須採取積極作為及預防措施 (Shaffer, 2002: 33)。
針對食品安全問題，歐盟於1985年即已強調四項「必要要求」(essential requirements)，包括：(1)公共健康的保障；(2)消費者利益的保障，尤其消費者知情選擇；(3)確保公平交易；以及(4)提供必要的官方管制(European Commission, 1985: 6)。歐盟可以依據「公共利益」，限制有食安問題食品在內部市場的自由流通，以及援引預防原則限制有食安疑慮食品之進口(洪德欽，2011a: 28)。
178/2002 規則第 5 條正式規定歐盟食品法的基本目標包括：(1)提供消費者權益及生命健康的高標準保障；(2)確保食品業者的公平競爭及公平交易；(3)扶植食品產業發展，促進合法食品在內部市場的自由流通；(4)符合國際標準；(5)規範食品安全主管機關及食品業者相關責任；以及(6)從事食品安全危機管理及快速預警處置等。第8條規定消費者保障，內容強調食品法的一項重要目標乃是保護消費者利益，以確保獲取足夠資訊購買食品。食品販售必須防範下列行為：(1)詐欺行為；(2)食品摻假仿冒；(3)其他誤導消費者之行為；以及(4)不符合歐盟食安標準及保護水準之產品的交易。
第14條對食品安全之規定包括：(1)不安全食品不應上市銷售；(2)下列食品應被認定為不安全食品：(a)有害健康；(b)不適合人類食用。在界定食品安全是否合宜，應考慮：(a)消費者使用該食品、生產、加工及流通階段的正常條件；(b)標示及相關資訊。另外在界定食品是否有害健康時，應考慮：(1)對消費者的立即、短期或長期的健康影響，甚至對後代的影響；(2)毒素的累積效應；以及(3)對特定消費群的健康敏感性等因素及條件。
法律目標強調消費者保障，將踰越傳統食安管制偏向衛生管理，而同時強調風險理念，並以風險分析及科學證據作為食品安全的核心支柱。因此，食安管理必須有風險評估、食品檢驗及食品稽核等單位的建置，才具有可操作性，落實食安法的執行。歐盟178/2002 規則在前言及內容條款皆多次強調食安法的目標，在於提供消費者高標準保障，以切合其法律名稱以及立法精神。在食品安全，歐盟及會員國因 此皆須認真對待消費者權益，提供消費者高標準保障，否則也將產生政策正當性以及課責問題(洪德欽，2008: 529-531)。透明原則乃歐盟178/2002規則的基本原則，除了「公共諮商」(public consulation)提供公民社會參與食安立法及決策的機會之外，「消費資訊公開」、「標示」與「追溯」等也是提高食安治理透明性、消費者保障以及食品鏈安全的重要機制(林昱梅，2015: 1133-1137)。在透明原則與資訊公開方面，178/2002 規則第9條規定，公共諮商應公開透明，在食品法規的草擬、修訂及評估各階段，必須提供公眾直接參與或代表機構進行諮商之機會。在資訊公開方面，第10條規定針對任一食品或飼料，疑似對人類或動物健康構成威脅時，主管機關應就該產品的風險性質、種類、發生以及採取或擬將採取措施，告知大眾。
178/2002規則第18條就追溯規定，食品業者應在食品、飼料及食源性動物產品生產、加工及流通過程中的所有環節，建立追溯體系及程序，確認供應來源及流向，並向主管機關提供所需要的相關信息及資料。食品及飼料等並應採取標示，便於追溯。追溯體系也得便於辨識問題食品或飼料在某一環節出問題時，隨即進行食安管理、風險溝通、預防及防治等工作。
臺灣食品安全的未來
食品安全建制是我國食品安全制度及食品業者所面臨的一項重要課題。食品安全隨著國際貿易也產生跨國問題，臺灣食品安全亦須進行國際合作，並與國際食品安全規則及標準接軌。臺灣自2002 年起已是WTO正式會員，食安法律與政策必須符合WTO相關規定，才能在食品貿易取得實效性及合法性。
臺灣食安法近年雖然多次修法，但是仍然停留在強調業者自律、第三方稽核以及鼓勵檢舉的三級品管的制度。事實上，食品管制在風險評估、風險檢測分析、邊境管制以及食安現場稽核和執行等方面的法規及制度建置方面，仍然不夠完備。自2010 年以來，臺灣連續發生重大食安事件，顯示政府食品管制成效不彰，其中重要原因在於沒有藉由修法建置食品風險評估機構、國家食安實驗室以及食安警察等制度，以致無法落實食安法的執行。監察院在其 103 年度專案調查研究報告中指出，我國食品衛生安全管理的問題，主要有四大困境，包括：人力不足、經費不夠、法令不嚴、執行不力等(監察院，2014: 26)。質言之，我國食安主要問題在於食安制度的不完備以及缺乏相關執行建置。換句話說，因為沒有固定的職權、預算、人力與設備，導致執行不力，法律無法有效落實。
監察院報告及建議指出，行政院宜強化現有食品安全相關組織功能，以提升其管制效能。監察院同時建議整合並強化衛福部、經濟部、農委會、環保署等相關部會之食品安全管理與分工，建立由農場到餐桌一條鞭的食品安全管理模式，其中包括層級更高、更具功能性及獨立客觀之「風險評估單位」之建置，以強化風險評估、風險管理與風險溝通之能力，並改善我國「空有管制法規，無查核機制」之缺失(監察院，2014: 35-36)。
立法院目前質詢制度，在欠缺國會聽證調查權情況下，不能做深入及完整的討論，官員答詢往往避重就輕，迴避重大爭議或關鍵問題，並且消極不提供相關決策資訊。立法院因此無法透過委員會及聽證會從事專業審查並提供專家及公民參與。立法院因此必須加速完成國會 調查權之立法工作，以合乎2004年12月大法官會議釋字585號國會應具有聽證調查權(包括文件調閱、聽證權及強制證言權)之意旨，以落實民主監督機制。此外，我國亦應加速立法院資訊請求權或閱卷權的立法工作，以提高國會監督角色與立法問政品質，以及行政機關與食品業者針對重大食安事件的資訊揭露，以便追查問題取得真相，強化食安治理的透明性及民主課責(洪德欽，2015: 1209)。
FAO指出各國食品管制與食品安全體系的構成要素，主要包括：(1)食品安全法規與標準；(2)風險評估與風險管理等官方機構；(3)食品安全實驗室；(4)食品安全執行的官方單位；(5)食品安全的風險溝通；(6)食品安全相關機構的協調合作機制；(7)食安危機的管理與緊急因應機制；以及(8)食安教育訓練與國際合作等(FAO, 2005: 9-10, 79-92)。大體而言，歐盟食安體系已具備上述八大要素，乃是目前較為完備的食安制度(洪德欽，2011b: 38-44)。
法律與制度在食品安全議題上扮演核心角色，深刻影響食品安全的執行與效率，乃是各國重要的基礎建設，在各國間甚至形成法律競爭以及制度競爭，成為國家競爭力以及食品產業競爭力的要素。食品安全法律與組織的建制，因此值得我國重視，以提供人民食品安全的一項「制度保障」(institutional protection)。
立法院在2014 年第八屆第六會期第十次會議，做出相關決議，建議行政院應參考歐盟食安建制，建立我國「從農場到餐桌」的食安管理體系，針對核輻射汙染的食品，要求衛福部「應比較全世界先進國 家標準，以最嚴格者為我國標準」(立法院，2014: 84-85, 107)。歐盟及美國等食安建制因此值得重視，以精進臺灣的食安制度，並與國際食安法律及標準接軌。
歐盟自2000年以來從事的食安改革，已建立相當完備的食安制度，不但確保了歐盟消費者高標準的保障，同時也提高歐洲食品產業及食品的競爭力，對歐洲經濟發展有所助益。歐盟食品安全可被視為世界「最適」(optimal)制度之一，也是超國家食安合作的一項典範，值得臺灣食安改革的參考借鑑，以完善臺灣食安制度。
最新發展方面，我國最高法院於2016年11月1日第17次刑事庭會議，通過一項決定(編號：105-刑15)，只要在食品中「攙偽或假冒」或「添加未經中央主管機關許可之添加物」，不論該行為是否確已發生危害人體健康之危險，均應依食安法第49條第1項論處，最高可判七年徒刑，得併科8,000萬以下罰金。攙偽、假冒或添加未經許可添加物乃惡性重大之行為，嚴重侵害國民健康及公共利益。為避免難以識明「致危害人體健康」，而難以刑事究責，最高法院針對食安法第49條第1項採取「抽象危險」之認定，較可以有效解決該等行為歸責及舉證上的的困難，這是一項「開明」決議，值得喝采與肯定。最高法院的決定雖然只是我國食安精進的一小步，卻是我國邁出「司法進步」的一大步。台灣司法及檢警人員正確的執行、適用與解釋法律，才可以提供食品安全的「司法保障」，有助於重建人民對食安與司法的「信心」，以維護國民健康，促進消費者權益保障，並增進人民生活福祉。
結 論
臺灣自2011年以來陸續發生多起重大食安事件。食品安全已關聯到每一個人、家庭、社會、產業與貿易等經濟活動。食品安全的影響因此重大深遠，值得政府、產業及全民共同重視。臺灣過去幾年食安主要問題包括食安的人力不足、經費短缺、法令寬鬆及執行不力等，究其原因可以歸納為食安制度不夠完備，無法建構從農場到餐桌的食安體系。獨立性食安機構的建置，又涉及複雜性政府組織調整以及立法審議程序，此乃我國食安制度改革遭遇的一大困境。
最後，就短程目標而言，臺灣宜加強食安相關政府機關及各級機關政府間的協調合作，強化法律執行能力。另外，立法院宜強化其調查權及調閱權，發揮更大監督作用。長期而言，我國應該痛下決心參考歐盟的食安制度並強化我國食安治理效率並落實食品法律的執行；同時建立以消費者保護為法理基礎與立法精神的食安體系，諒對全民福祉、公共健康、食品系，諒對全民福祉、公共健康、食品口貿易以及觀光旅遊等發展，皆將有所助益。此一新的食安制度，得以彰顯臺灣食安治理的理念創新及法律進步，同時與時俱進，與國際食品管制制度接軌，以完備臺灣食安的制度保障，提供消費者高標準保障，並提昇全民福祉。
（本文主要更新整理自作者下篇論文而成：洪德欽（2016）〈專號序：食品安全的法理與論證〉，《歐美研究季刊》，46卷第四期，頁443-456。）