義大利食品安全體系與食安警察建制
作者：張孟仁、洪德欽
Release Date：2016/11/19
問題緣起
近年來，在臺灣連續爆發一系列黑心油、毒澱粉、塑化劑與過期、偽造黑心食材等重大食安問題事件下，已愈發凸顯如何建制與健全食安體制的重要性。所謂「他山之石，可以攻錯」，有鑑於義大利憲兵衛生隊(Carabinieri, NAS)在食安警察之建制、操作意涵上，對義國食安之維護，所扮演角色的重要性，本文希冀藉由法律依據、職權與法律地位等，逐一剖析義大利食安體系的建制過程，尤其是義大利食安警察的組織架構、決策流程、預算與員額等的實務操作經驗，俾供作為台灣未來建制食安體系之借鏡。
義大利的食品安全體系
食品與農業乃義大利重要產業，以2015年為例，義大利全年食品產業的總產值為1,340億歐元，約有近六萬家食品產業相關企業，創造出約39萬個工作機會，平均約9人就有一人從事食品產業相關工作。為維護全國食品安全及農業的產業發展利益，乃有義大利食安警察的專業建制，由政府擔負起食品安全體系的把關責任，以確保「農場到餐桌」(from farm to table)整個食品鏈的安全。
一、法律依據
在食安執行的法規方面，689/1981 法規(Law 689/1981)第 13 條規定、441/1963法規第17與第22條以及刑法法典第357條規定、283/1962法規第3條規定，食安主管機關官員有享有公務員以及司法警察之地位，並有執行調查之權力，或向警察請求協助。
行政罰則的法源來自689/1981法規。另有數條法令針對特定食品業規定行政罰則：190/2006法令(178/2002法規(Regolamento (CE)178/2002)第18、19以及20條)、193/2007 法令(852、853 和 854/2004 法規)、151/2007法令(1/2005法規)、142/2009法令(183/2005法規)以及規定動物凌虐罰則的198/2004法規。除了283/1962法規(第5、6和12條)、281/63法規和刑法第515和516條中規定以刑事處分的違法行為之外，大部分違法案例皆採取行政裁罰。然而，即使已經判定以行政罰則處罰，檢查人員在謹慎原則之下亦可建議檢察官以刑法條例深入調查該違法案件。
二、食安機關組織架構
食品安全主要主管機關是衛生部(Ministry of Health, MH)，依據2009年11月13日的172號法律所建立。義大利全國15個地區以及5個自治區，在其管轄區域內皆有規劃、協調、指令、授權以及控管驗證之職責(本文使用「地區」一詞包含上述15個地區與5個自治區)。義大利農業部 (Ministry of Agriculture Foodstuff and Forestry Policies, MIPAAF)負責領域為控管植物健康、食品飼料品質控管以及殺蟲劑和肥料。
為了執行歐盟852/2004、853/2004、854/2004以及822/2004規則有關食品安全之規定，義大利頒布193/2007法令，指派衛生部、特倫托與波札諾自治省(Trento Autonomous Province)以及地方衛生局為食品安全的主 管機關。
在義大利，有關動物健康、食品飼料安全、動物福利、食物鏈風險評估以及生產消費者諮詢等國家層面職權，皆由衛生部旗下三司處之一的「獸醫公共衛生、營養與食品安全司」(Department of Veterinary Public Health, Food Safety and Collegial Bodies for Health Protection, DVPHNFSCBHP)負責。而食品法規實際運作，則是交由地方層 級 146 個地方衛生站(Local Health Units, AUSL)執行。
上述中央政府單位的責任是協調、指揮、監督、稽查並且調查全國食安事項。不過，若牽涉特定問題或是食品進出口事務，「獸醫公共衛生、營養與食品安全司」下的小組和「憲兵隊衛生大隊」，亦即義大利的食品安全警察可以直接進行檢查工作。2007年7月，為了改善跨部門協調、對歐盟食品獸醫辦公室的回應機制、以及食品安全和動物健康領域的技術資訊交換，義大利政府成立了一個橫跨衛生部與地區政府的跨部會會議，該會議的發展重點是：
(1)確保跨部會合作以提供國家食安委員會有效支援；
(2)建立國家、地區與地方層級的運作標準，並規範內部與外部稽查準則；
(3)發展各層級的資訊系統以促進多年期國家管制計畫(Multi Annual National Control Plan, MANCP)之管理；
(4)發展健全的食安實驗室網絡。
義大利食安警察的建制過程
一、食安警察的建制背景
談及食安警察發展的背景，不得不先論及義大利當時的食安環境。義大利的食品造假事件在其1950-60年代的經濟榮景時即層出不窮，當時義大利正擠身世界工業化大國的行列。1950年代之後，生活水準的提升與內需的擴張讓義大利人建立了新的飲食習慣。戰後的第一起食安詐欺問題發生在1950年代末，義大利知名雜誌 L’Espresso 披露了國內橄欖油的製造過程有瑕疵。消費者協會循線發現橄欖油在酯化過程中被添加了碳氫化合物，且驗出含有屠宰場丟棄的骨頭成份，甚至 90%在義大利販售的橄欖油都不是純正的，可能混有生病的動物油脂。
橄欖油造假事件顯示出當時義大利相關立法付之闕如；各地的衛生預防單位(Laboratori Provinciali di Igiene e Profilassi)沒有能力檢驗出食安問題；省、市的衛生稽查小組(Vigili Sanitari Comunali e Provinciali)員額不足等。經此事件，時任衛生部長馬利歐提(Luigi Mariotti)決定加大食品控管的力度。1962年10月15日，健康與反食品造假中心(Nuclei Antisofisticazioni e Sanitàdell’Arma dei Carabinieri，在此簡稱食安警察)於焉誕生。1959-1963年間各地的衛生預防單位查驗了近200萬件樣本的食品成分，平均每年查驗42萬4,000件食品，其中約有11%不合格。值得一提的是，1962年義大利政府通過食品製造與銷售衛生法 (Legge n. 283, Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentary e delle bevande)，該法成為後續食品安全的立法基準。
直到1978年，義大利的食安控管都是由省市衛生局 (Medici e Veterinari Provinciali e Comunali)管理，依附在衛生部下的食安警察則負責助。1978建立了國家衛生法(Servizio Sanitario Nazionale)，將上述機關拆解，功能與人事轉由地方衛生局(Unita’ Sanitarie locali)繼承。新的機關在擁有的資源不足下，必須單獨負責環境、醫院、獸醫、公共衛生、食品等預防管理，顯得有點力不從心。1986年爆發假酒事件，造成19個人死亡、15失明。該醜聞暴露了新機關附屬的稽查小組(Servizi Ispettivi)的食品管控效力的不足。假酒事件後，1986年6月出現282法，8月續修訂為462法，制定相關措施。義大利政府順勢重組地方衛生局轄下的稽查單位，並強化已在各地設立之食安警察的食品管控角色，此舉大幅提升食安警察的能見度。
此外，義大利憲兵武裝總部下有一分支專門透過監督食品成分來督促公共健康，其誕生可追溯到1892與1912年的憲兵總則附件(l'allegato C al Regolamento Generale dei Carabinieri edito nel 1892 ed in quello del 1912)。前 述之橄欖油醜聞後，義大利政府於 1962年4月30日訂定283法令(legge n.283 del 30 aprile 1962)針對食品、飲料成分的製造與販賣進行監督規範，亦可對食用性質的產品進行抽驗與檢驗。同年10月15日在衛生部(i Ministeri della Sanità)、國防部(i Ministeri della Difesa)與憲兵武裝總部(il Comando Generale dell'Arma)的共識下，設立了6家NAS，附屬於國家憲兵隊，隸屬在衛生部下，專責監督食品與飲料生產、販賣，保護公共健康。1996年(il Comando Carabinieri AntiSofisticazioni e Sanità)與反毒品單位(il Comando Carabinieri Antidroga)業務合併，組成(Comando Carabinieri per la Sanità)， 而後於2005年獲得義大利食安警察指揮部(il Comando carabinieri per la tutela della salute, CCTS)現名。當時設立NAS的初衷，莫過於猖獗的橄欖油品造假所引發的食安危機喚醒了民意，遂有該組織的出現。其最近修改的法源依據是2008年2月26日國防部與衛生部的跨部法規，2009年10月28日亦有修正。
二、食安警察的法律依據、職權與組織架構
(一)法律依據與職權範圍
1962年4月30日所訂定的283法令，隔年2月26日增訂的441法令，並於2008年2月26日最後修訂之法即是食安警察誕生最重要的法律依據。第1條指出食安警察總部設於羅馬，下有3個主要分部(分別是米蘭、羅馬與拿坡里)，有38個地方支部分別歸3個分部管轄。第2條是機關規定：食安警察共有1,096位人員，另依2005年10月1日的202法令(於2005年11月30日修訂為244法令)第1條增設96位人員(20位軍官，包括上尉、中尉與少尉等級別與 76 位稽查官，包括中尉、上士、上士長等)。第3條是關於食安警察的特權：依1963年2月26日的441法令中第3、4、6款授予食安警察權力。食安警察依法在照顧全民福祉前提下，擁 有衛生健康管制與監督權。第4條是食安警察的任務：依1993年6月30日的266法令中第8條第2款，食安警察在衛生健康領域內負有打擊非法行為的責任；只要在生產、供給、存放與販賣提供人類食品之處，依法享有健康檢查權。
近年來其權限更擴及下列方面：傳染病擴散的國際預防、海陸邊境等的健康、生產與販售人類與動物用的特殊藥品(包括順勢療法)、接種疫苗、病毒與血清等、化妝品與植物性藥品、外科醫療機械與醫學診斷裝置、衛生、公眾健康與獸醫警察、合法生產、銷售特殊藥品的麻藥成分。第5條是關於食安警察的職權。第1款：食安警察在衛生部指揮下依據現行法規進行全國性行動，並與其他警政單位協調合作，包括特殊部門，如金融警察(il Corpo della guardia di finanza)與國家森林警察隊(il Corpo forestale dello Stato)。第2款：食安警察可在全國進行調查，行使1978年12月23日頒布的833法令、以及1992年12月30日頒布的502法令第10條(1993年6月30日修訂的266法令)所給予的監視權。第3款：食安警察可在預防與打擊食品及飲料造假與詐欺方面(indagini di settore in materia di prevenzione e repressione delle frodi e delle sofisticazioni degli alimenti e delle bevande)行使調查權。第4款：食安警察可在衛生部要求下，針對吸毒成癮者行使監視權，以及隨時可在其吸毒的區域與建築內進 行檢查(ispezioni)。第5款：食安警察在衛生部要求下，在有關工作場所衛生的範疇內，隨時動用檢查權。第6條是關於衛生部：第1款是關於第2條所增設之單位產生的花費；第2款是增列衛生部的預算，包括：(1)單位與增設單位的任務津貼；(2)食安警察單位所在地的租金、裝潢與其他必須的供應；(3)購買、管理、維修、交通工具租借以及其他與行動有關的支出；(4)特別培訓的費用。第7條是關於之前所有廢除的法令。
NAS具有執法警察的調查權(Investigative/polizia giudiziaria)，同時也 是衛生檢察官(Ispettive/ispettori sanitari,tecnici della prevenzione, ispettori Anti-Doping )，握有健康檢查權。在食品飲料(alimenti)、健康安全(Sanità pubblica e privata)、行業與健康藝術(Professioni/Arti sanitarie)、藥品(Farmaceutica)、反運動禁藥(Antidoping)與動物疾病(Animali da affezione)以及工作場所安全(sicurezza sui luoghi di lavoro)等三個範圍 內，接受衛生部、地區憲兵隊(Reparti dell’Arma)、司法單位、市民告發 等的要求，並得提出建議。
(二)組織架構
義大利食安警察指揮部目前有1,096位人員，組織架構如下(見圖一)：(1)附屬在衛生部下面的主要機構，總指揮部由將軍坐鎮(目前是少將 generale di divisione)，設於羅馬；(2)校級副指揮官(colonnello)，負責直接 組織行動。另有分析科(reparto analisi)，由尉級(capitano)負責，有食品藥物犯罪組(criminalita’ alimentare e farmaceutica)、風險評估與規劃組(pianificazioni e valutazione rischi)與反禁藥組(controlli antidoping)；指揮中心(ufficio comando)由上校(maggiore colonnello)或中校(tenente colonnello)負責，下轄數科：人事科(sezione personale)、行動科(sezione operazioni)、訓練科(sezione addestramento e studi)、後勤科(sezione logistica)與勤務隊 (squadra servizi)。共有3個食安警察指揮分部(Gruppo T.S.米蘭、羅馬與拿波里)，附屬在副指揮官下。食安警察指揮分部下有38個具有大區與跨省權限的健康與反食品假冒中心(NAS)，由軍官與檢查員組成，各自附屬在3個食安警察指揮部下，分散在20個大區。
圖一：義大利食安警察指揮部 (il Comando carabinieri per la tutela della salute, CCTS)組織圖
資料來源：European Commission (2012)。
食安警察針對飲料與食品的業務管轄範圍主要有兩項，分別是食品健康(salubrita’alimenti)與養殖有收益的動物(Animali da reddito)，包含下列10種範疇：(1)礦泉水與飲料類；(2)特殊食品類；(3)肉類與飼養食品；(4)蛋類(包含蛋與蛋製品)；(5)麵粉、麵包類；(6)牛奶與奶製品類；(7)油與油脂類；(8)漁產類，新鮮、冷凍、快速冷凍與保存；(9)餐飲業；(10)酒與酒精 類的生產與販賣。至於健康以及工作場所安全的業務管轄範圍方面有6項：(1)藥物控管；(2)健康機構、慈善機構、復健、藥物上癮者戒毒；(3)美容；(4)健康相關行業、健康藝術與美容師等；(5) 對抗抽菸。
義大利食安警察的實踐
一、專業訓練與跨部會合作
食安警察與衛生檢查官是依據調查能力與經驗挑選，最好是具備科技類學歷，且必須通過為期約兩個月的課程。由衛生部公務員、高等衛生研究院(Istituto Superiore di Sanità)與食安警察指揮部人員規劃課程與實習，透過課程學習化學、寄生蟲學、微生物學、商品學與食品營養學等。
同時，也與其他單位合作，如農業政策與食品指揮部(il Comando Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari)與勞動保護指揮部 (il Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro)，由特殊憲警單位(Divisione Unita’ Specializzate Carabinieri)負責協調，分別隸屬在衛生部、環保部、農業部與勞動部之下， 建立 食品飼料及早期通報機制 (il Sistema Rapido di Allerta, Rapid Alert System For Food and Feed)，在執委會與其他歐盟會員國所形成的網絡下透過該機制通報歐盟。衛生部第六司獸醫健康與食品總署(L’Ufficio VI della Direzione Generale della Sanità Veterinaria e degli Alimenti)是負責該機制與歐盟聯繫的窗口。與歐盟合作的早期通報機制，法源來自歐盟92/59/CEE指令(Direttiva 92/59/CEE)、轉化後之義大利115/95國內法，以及歐盟178/2002規則，這些法源建立了歐盟食安機構並確立食安程序。
二、食安警察的運作與執行
義大利食安警察的行動準則分為三類：首先是指導作用的行動，透過開會與集會宣導，設法提升道德意識；再者是勸阻性行動，主要是以報章登載來達到勸導目的；最後是約束性行為，以行政罰鍰或刑責來抑制犯罪。一旦發現危害人或動物的食品，先回收該食品，馬上透過指揮部與大區地方政府合作扣留產品，然後藉由公報週知消費者。此外，根據貝吉的解釋：「一部分食安問題的訊息來自衛生部和歐盟快速通報系統，另一部分則是NAS主動調查。不過，最重要的還是靠民眾檢舉 (ricevuto segnalazioni direttamente dai cittadini)。」以執行面而言，具統寄2012至2013年的仿冒藥物調查就有9,976起，牽涉2,527人，逮捕192人，查扣135萬2,156樣假藥品；藥水與藥片27萬3,936件。所有單位每年查緝次數總合達20多萬次，但是近幾年來造假食品佔總查驗量比例節節上升，可以斷言若查緝次數減少，一定讓食品造假更加猖獗。
對我國之政策性建議與結論
義大利食安警察建制，歷史悠久，顯示其對食品法規執行的重視，尤其透過對食品業者及市場的現場稽核及檢查，推動食品安全政策，有效管制劣質、假造、偽造及仿冒等食品、嚇阻食品詐欺及食品犯罪等活動，確保了消費者權益、食品產業的正常發展與公平競爭，並鞏固了義大利美食王國的形象。
本文研究主要發現包括：(1)義大利食安警察之建制歷史悠久，組織完備，顯示義大利對其食品、農業及人民生活方式的重視；(2)食安警察有利於食品業者工廠的現場查核，打擊非法食品活動，從事緊急食安事件之處理，落實食安法律之執行及完善義大利食安治理；(3)義大利食安警察接受生化等專業訓練，建置食安檢測設備及實驗室，提高食安執行的科學性、客觀性及專業性；(4)義大利食安警察積極與Europol、歐盟會員國、歐盟食安機構、國際食安組織等從事合作，得以有效打擊跨國性非法食安詐欺及犯罪；以及(5)食安警察成為義大利食安體系之一個重要支柱，確保消費者權利，有利於建立義大利美食王國形象，並提高了義大利食品在國際競爭力，對義大利食品產業、就業創造、出口貿易、經濟成長、美食文化以及國家認同等皆有重要貢獻。
由義大利食安警察及Europol建制及實踐，專業食安警察的建制對台灣可以提供下列啟示及優點：(1)建立具食安及衛生查核管制、抽樣檢驗與分析技術的專業性及功能性食安警察人員、設備及單位；並從事食安專業訓練；(2)強化日常性及現場食安稽查工作，落實食安法的執行以及消費者的保障；(3)建立與發展食品詐欺及食品犯罪及其他非法活動的調查方法及技術標準；(4)建立食品非法活動的資訊及檔案，從事經常性及系統性的追蹤及分析；(5)建立衛福部中央主管與地方政府食安主管機關的食安執行合作網絡，整合資源，提高食安查核及管制功能及效率；(6)發展食安犯罪起訴能力以有效打擊食品非法活動，以及因應重大食安危機；(7)整合食安查核及風險管理，權責專一；以及(8)發展與其他國家食安警察單位的資訊交換、技術交流、跨國性重大食安非法活動的調查等合作關係，提高台灣食安執行及食安治理的能力建構，並使台灣食安執行標準與國際規則及實務操作接軌。
台灣食安法近年雖然多次修法，但是仍然停留在強調：業者自律、第三方稽核以及鼓勵檢舉的三級品管制度。事實上，政府食品管制在風險評估、風險檢測分析，以及食安現場稽核及執行等方面的法規及制度建置，仍然不夠完備。監察院在其103年度專業調查研究報告，指出我國食品衛生安全管理的問題，主要有四大困境，包括：人力不足、經費不夠、法令不嚴、執行不力等，其中包括執行食安稽查警察人力之不足。質言之，我國食安主要問題出於食安制度的不完備，沒有相關食安警察執行的建置，即沒有固定的職權、預算、人力、設備，而導致執行不力，法律無法有效落實。
本文建議政府將來修法，應於食安法增訂一項新條款，規定：中央與地方食品主管機關，應設置食品安全警察單位，編制相當人員，具有司法警察職權，從事食品安全的查核、偵防、管制與執行等相關工作。此一增訂條文乃食品的日常性及專業性查核工作，以解決目前食安查核較為不力，影響食品安全的管制以及食安法的執行及規範效力。食安警察在近程方面，政府應加強衛生機關及警政單位的協調合作。長期而言，我國仍應以建置專業食安警察單位為目標。在衛福部建置的初期員額大約300人，並 逐年擴編至900人，以落實食安法的執行、查核及管制，提高對國人食品安全與消費者權益之保障以及促進公共健康並與國際食安標準接軌。食安警察因此得以提供我國食安管制以及食安操作的一項重要「 制度保障」(institutional protection)。
(本文主要整理自作者下篇論文而成：張孟仁、洪德欽，2016年7月，〈義大利食品安全體系與食安警察建制〉，《全球政治評論》，第55期，頁51-84。)
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