有關黃岩島爭議的國際法問題
作者：宋燕輝研究員
Release Date：2015/01/14
問題緣起
2012年4月10日，菲律賓政府派遣剛自美國接手不久的海軍軍艦「德爾‧皮拉爾號」（BRP Gregorio del Pilar）前往菲國所主張專屬經濟區內黃岩島附近海域，抓扣「越境捕魚」的中國大陸漁船和漁民時，遭逢中國大陸海監和漁政船之攔阻。之後，中菲兩國在黃岩島附近海域展開了為期長達兩個月餘的對峙。
對峙期間，中菲兩國政府你來我往，不斷進行各種政治、外交、法律、心理以及經濟的攻防戰。菲律賓政府除採取司法解決途徑，提議將爭端送交國際海洋法庭外，也一再嘗試要求美國選邊站，支持菲國立場。但美國表示，針對領土主權爭議問題，美國政府不表立場，惟呼籲雙方採取相互合作的外交方式解決爭端。
鑒於南海存在許多如黃岩島島嶼領土主權與國家利益等複雜且敏感因素的考量，我國除了持續發表外交聲明，重申我國擁有黃岩島領土主權之根本立場外，更應積極研議如何有效處理黃岩島爭議的雙贏或多贏策略方案，妥為因應，實屬刻不容緩。
黃岩島地理位置的重要性
黃岩島位於南海東部是四周距水面約0.5米到3米之間的環形礁盤，其中包含大約五個高潮時露出水面、以及大部分浸沈於水下礁塊的總稱（見圖一）。礁盤周緣長55公里，面積約一百五十平方公里。礁盤外形呈等腰直角三角形，其內部形成一個面積為130平方公里、水深為10~20米的潟湖。黃岩島潟湖東南端有一個寬400米的通道與外海相連，這條水道水深9~11米，寬360~400米，中型漁船和小型艦艇可由此進入，從事漁業活動或者避風。環礁四周露出水面的礁塊面積大約為一至四平方米。以北、南兩邊的礁塊最為密集，北端者稱為北岩，南端者稱為南岩。南岩是在礁盤上露出海面的巨大的礁石之一，上部面積約三平方米，海拔1.8米。
圖一：黃岩島(來源：Wikipedia, the freencyclopedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Scarborough_Shoal)
黃岩島位於北緯15°07'，東經117°51'，距海南島約500浬，距西沙群島約340浬，距中沙群島約160浬，距菲律賓Zambales省約124浬。黃岩島位處中國大陸與臺灣所主張U形線範圍內，以及菲律賓所主張劃定200浬專屬經濟海域內（見圖二）。
黃岩島與其附近海域向來是中國大陸、臺灣與菲律賓等國漁船傳統作業場所，漁業資源豐富。海底大陸礁層是否蘊藏油氣資源，雖尚待進行勘探驗證，但黃岩島北邊與東北靠近東沙群島海域蘊藏有天然氣水合物等非傳統能源資源之可能性則極高。黃岩島也是業餘無線電愛好團體申請造訪架設無線電進行發報活動之場所。
有關黃岩島位置可進一步討論的是，究竟黃岩島屬中沙群島，還是另成一群南海U形線東部星羅密佈高潮時露出水面，以及大部分位於水下的礁塊？有學者指出，黃岩島距中沙群島約一百六十浬，應不屬該群島。但中國大陸與臺灣官方聲明則將黃岩島視為中沙群島一部份，此無疑將衍生地理與法律地位相關解讀疑義，應予以釐清。
「中」菲黃岩島主權爭議
2012年四月所發生的黃岩島領土主權爭議的對峙事件，可以被視為第三次的中菲兩國嚴重的外交衝突事件。1996年6月，中國大陸批准《聯合國海洋法公約》時曾依據公約第310條規定提出四個聲明，其中之一重申1992年2月25日頒布的《中華人民共和國領海及毗連區法》第二條所列各群島及島嶼的主權。此聲明包括黃岩島， 因為此法第二條提及「其他一切屬於中華人民共和國的島嶼」。
1997年，菲律賓官方開始提出有關黃岩島領土主權的主張。但在此之前，菲律賓在1982年簽署和1984年批准《聯合國海洋法公約》時雖做出聲明主張南海南沙群島部分被菲國稱為卡拉雅安島群（Kalayaan Islands）的領土主權，但並未提及黃岩島。1997年之後，菲律賓開始在黃岩島附近海域採取執法動作，其中包括出動軍艦和軍用飛機對此進行跟蹤、監視和干擾中國大陸無線電運動協會組織的「中」美日無線電探險隊登上黃岩島進行無線電探險活動，以及抓扣在黃岩島附近海域作業之中國大陸漁船。1997年至1999年持續發生中國大陸漁船被菲律賓干擾或抓扣事件。1999年6月，菲律賓教育部在新版地圖中將黃岩島，連同整個南沙群島列入版圖。8月，菲政府把「南沙群島是菲律賓領土」列為修憲的內容，試圖以法律的形式進行領土擴張。11月3日，菲海軍一艘艦艇（BRP Benquet）在黃岩島巡邏時擱淺。菲宣稱軍艦是在參加救援時發生故障，經中國大陸多次交涉後，菲律賓將船隻拖離黃岩島。
第二次中國大陸與菲律賓有關黃岩島領土主權的嚴重衝突外交事件是發生於2007年，當時菲 律賓國會草擬菲律賓群島領海基線的法案，計畫將南沙群島內卡拉雅安島群和黃岩島劃入菲國群島基線之內，引起中國大陸強烈抗議。在北京施壓下，菲律賓國會暫緩此立法工作。但自2008年開始，菲律賓政府恢復推動此立法工作。菲律賓外交部門、國會參眾兩院，以及國內民意為是否將卡拉雅安島群和黃岩島劃入菲國群島基線範圍內出現嚴重辯論。中國大陸也一再施壓。最後於2009年3月10日，菲律賓總統亞若育簽署群島基線法案，同年5月13日，菲律賓共和國法9522號生效，其中規定卡拉雅安島群和黃岩島依據《聯合國海洋法公約》的島嶼制度，屬於菲律賓的領土，但不劃入群島基線範圍內。
2012年4月10日，菲律賓軍艦「德爾‧皮拉爾」號對在黃岩島潟湖內捕魚的中國大陸漁船進行檢查，發現漁船上有珊瑚、巨蛤及鯊魚，違反菲律賓漁業法和國際瀕危物種貿易公約。因此試圖扣留中國大陸漁船與漁民。此時中國大陸國家海洋局海監船趕到，擋在菲律賓軍艦與黃岩島潟湖出口間阻止菲律賓海軍的抓扣動作。之後，中國大陸公務船並和菲律賓公務船在黃岩島附近海域所發生的對峙情勢持續。此可視為第三次中國大陸與菲律賓有關黃岩島領土主權的嚴重衝突外交事件，仍未落幕。
各國政府後續行動
2012年6月8日，菲律賓總統阿奎諾三世訪問美國會見國務卿希拉蕊與歐巴馬總統。會談中，美國政府重申美國對南海議題不選邊，希望和平化解爭議，反對任何一方使用武力或脅迫手段。美國也再呼籲各方藉由更多對話和其他外交途徑解決問題。希拉蕊宣布，美國將協助菲律賓建設新的海岸線警戒中心，並提供裝備和訓練。歐巴馬重申美國將協助菲國建立最低限度的有效防衛能力。
中國大陸方面，自對峙開始，派遣國家海洋局海監船與農業部漁政船前往黃岩島海域實施常態巡航，加強控管島周邊海域，保護在附近作業的中國大陸籍漁船與漁民，同時要求菲國政府船隻退出黃岩島附近海域。另一方面，北京透過經濟手段，要求中國大陸民眾取消前往菲律賓的觀光旅遊行程，限制或停止菲國香蕉進口大陸。農業部南海區漁政局也宣布自5月16日開始實施從北緯12度以北至「閩粵海域交界線」的南海海域伏季休魚措施。黃岩島附近海域涵蓋在此伏季休漁範圍內。
2012年5月28日，中國大陸國防部長梁光烈與菲律賓國防部長加斯明在柬埔寨首都金邊舉行會談。梁光烈指出，黃岩島是中國固有領土，不存在任何爭議，此次黃岩島事件完全是由於菲軍艦在黃岩島海域武力襲擾中國大陸漁民引起的。菲方在事件發生後的一系列做法，使事態複雜化。他要求菲律賓切實尊重中方主權，不要再採取使事態更趨複雜化、擴大化的行動。他也希望菲防務部門和軍隊以大局為重，保持冷靜、克制，謹言慎行，以實際行動維護地區和平穩定。加斯明回應表示，在雙方外交部門處置有關敏感問題的同時，希望兩國防務部門繼續保持溝通，以利促進有關問題的和平、合理解決。
6月15日，基於颱風季節來臨，海象漸趨惡化，菲律賓總統阿奎諾三世下令菲國在黃岩島的兩艘公務船撤離。6月18日，菲律賓外長羅沙理歐 (Albert del Rosario) 在記者會上表示，「根據菲律賓與中國大陸達成的協議，雙方將把所有船隻撤出黃岩島潟湖。」至於潟湖之外的問題，雙方正透過進一步的諮詢來謀求解決。但中國大陸外交部發言人洪磊在同日舉行的例行記者會上表示，「中方將繼續保持對黃岩島的管轄與警戒。」針對菲律賓指責中方沒有信守撤船的承諾，洪磊否認中方曾作過撤船的承諾。就中方之聲明，菲律賓外交部發言人耶南德茲回應宣布，雖然面對颱風威脅，菲國仍在考慮是否派船返回黃岩島海域。他也重申，即使在中國大陸的持續反對之下，菲律賓對於南海主權爭議的解決，仍寄望於國際海洋法法庭。6月20日，菲律賓總統阿奎諾稱，菲方將在天氣狀況好轉後派飛機到黃岩島海域偵察，他同時指責中方船隻仍留在相關海域。6月26日，菲律賓海軍總司令巴瑪（Alexander Pama）在記者會上說，根據菲國海軍偵察機空中俯瞰，仍有28艘中國大陸船隻還在黃岩島海域，其中23艘是漁船，停泊在黃岩島潟湖內，另外5艘是政府船艦，散佈在黃岩島周邊。由於雙方各自宣稱擁有黃岩島主權，都不願意讓步，使得原本因颱風季節來臨可望落幕的黃岩島對峙事件沒完沒了，僵局持續。6月15日，基於颱風季節來臨，海象漸趨惡化，菲律賓總統阿奎諾三世下令菲國在黃岩島的兩艘公務船撤離。6月18日，菲律賓外長羅沙理歐 (Albert del Rosario) 在記者會上表示，「根據菲律賓與中國大陸達成的協議，雙方將把所有船隻撤出黃岩島潟湖。」至於潟湖之外的問題，雙方正透過進一步的諮詢來謀求解決。但中國大陸外交部發言人洪磊在同日舉行的例行記者會上表示，「中方將繼續保持對黃岩島的管轄與警戒。」針對菲律賓指責中方沒有信守撤船的承諾，洪磊否認中方曾作過撤船的承諾。就中方之聲明，菲律賓外交部發言人耶南德茲回應宣布，雖然面對颱風威脅，菲國仍在考慮是否派船返回黃岩島海域。他也重申，即使在中國大陸的持續反對之下，菲律賓對於南海主權爭議的解決，仍寄望於國際海洋法法庭。6月20日，菲律賓總統阿奎諾稱，菲方將在天氣狀況好轉後派飛機到黃岩島海域偵察，他同時指責中方船隻仍留在相關海域。6月26日，菲律賓海軍總司令巴瑪（Alexander Pama）在記者會上說，根據菲國海軍偵察機空中俯瞰，仍有28艘中國大陸船隻還在黃岩島海域，其中23艘是漁船，停泊在黃岩島潟湖內，另外5艘是政府船艦，散佈在黃岩島周邊。由於雙方各自宣稱擁有黃岩島主權，都不願意讓步，使得原本因颱風季節來臨可望落幕的黃岩島對峙事件沒完沒了，僵局持續。
黃岩島主權爭議衍生的國際法問題
黃岩島爭議涉及一些國際法問題，此包括島礁之法律地位，海域劃界，以及傳統捕魚權等，但最根本的是領土所有權。誰擁有此島之領土主權，依據國際法陸地統治海洋的原則，才能對鄰接此島和四周海域的海洋權利提出主張。
黃岩島最早被中國人發現，其附近海域也是中國海南漁民的傳統漁場。早在1279年，著名天文學家郭守敬進行「四海測驗」時在南海的測量點就是黃岩島。1935年中華民國水陸地圖審查委員會將黃岩島列入中國版圖。1947年，中華民國內政部正式編制出版的〈南海諸島位置圖〉將黃岩島（時稱「民主礁」）劃在U形線內，中華民國對線內島、礁、灘、沙洲擁有主權。由於中國大陸在地理概念上一向視黃岩島為中沙群島之一，因此早在1951年當時外交部長周恩來就主張包括黃岩島在內的中沙群島領土主權。如前所述，1992年中國大陸所制訂通過的領海法第二條明文規定中國陸地領土包括中沙群島。2009年與2011年中國大陸向聯合國秘書長與大陸礁層界限委員會所提照會也重申包括中沙群島、黃岩島在內的南海島嶼領土主權。
菲律賓主張在西班牙殖民時期就擁有此島。但依據1898年的美國與西班牙《巴黎條約》、1900年的美國與西班牙《華盛頓條約》、以及1930年的《英美條約》所界定之菲律賓領土範圍當不包括黃岩島。1935年、1943年、1973年、1986年、以及1987年頒佈的菲律賓歷次憲法和1961年的《領海基線法》都沒有把黃岩島包括在菲國的領土範圍之內。2009年3月，菲律賓通過的共和國法第9522號才以立法主張黃岩島領土主權。
仔細檢視相關歷史證據、地圖，尤其《聯合國海洋法公約》通過後的中華民國、中國大陸、以及菲律賓憲法，菲國法院判決、相關國內海洋立法，以及國家實踐，應可判定黃岩島主權屬菲律賓是站不住腳的。菲律賓以地理鄰近性主張黃岩島所有權也欠缺國際法理依據。
第二個國際法相關問題是：究竟黃岩島是《聯合國海洋法公約》第121條所規定的島嶼？還是岩塊？透過電視媒體一再播放黃岩島的實際影片，我們可以確定此自然形成的陸地領土的確是四面環水，在高潮時高於水面，雖然只有幾平方米大小，仍可視為此條款所稱島嶼，有權劃定12 領海和24浬鄰接區。但因為黃岩島無法維持人類居住，也不能維持其本身經濟生活，因此，應不可擁有200浬專屬經濟區或大陸礁層。此外，由於擁有黃岩島所有權，是否也因此可主張此島礁盤四周約一百五十平方公里海域，尤其有關漁業資源之主權權利，此有疑義。
第三個問題是有關傳統捕魚權與沿岸國在專屬經濟區可能發生的衝突。如果依據《聯合國海洋法公約》規定，中華民國與中國大陸不得主張黃岩島四周海域200浬專屬經濟區或大陸礁層，但是否可主張整個南海U形線內海域之傳統捕魚權？此存在國際法問題，有待釐清。就菲律賓而言，由於黃岩島位於菲國自其群島直線基線向海方向所劃200浬專屬經濟區範圍內，因此，菲國享有黃岩島12浬外海域之主權權利。但此權利是否上位於海峽兩岸所主張南海U形線內海域之傳統捕魚權？重疊區域有多大？此亦有待釐清與處理。
第四個問題有關黃岩島四周海域的劃界。由於黃岩島可劃定12浬領海，加上中華民國與中國大陸均主張南海U形線內海域之傳統捕魚權，而中華民國也在1999年劃定黃岩島正常基線，因此，與菲律賓的確存在劃界問題。倘若黃岩島確定無法主張專屬經濟區和大陸礁層，因此不涉及領海、專屬經濟區、或大陸礁層之相鄰、相向重疊問題。中華民國、中國大陸、以及菲律賓似乎無法依據《聯合國海洋法公約》第15條、74條及83條規定進行海域劃界。
第五是有關黃岩島附近海域伏季休漁問題。中國大陸農業部南海區漁政局宣布自5月16日開始實施從北緯12度以北至「閩粵海域交界線」的南海海域伏季休魚措施。由於黃岩島位於北緯15度，東經117度附近海域，是在伏季休漁控制範圍。但是以傳統漁場或歷史性水域去主張並執行漁業資源之保育與管理權限，同樣有國際法適用上之疑義。此外，雖然菲律賓也有權宣布劃定自其群島直線基線向海劃起200浬專屬經濟區內之休漁範圍，但此休魚區如果包括黃岩島四周傳統捕漁區或領海的話，執法爭端就可能發生。
對我國之政策性建議與結論
鑒於南海存在許多包括島嶼領土主權、島嶼是否可主張200浬專屬經濟區或大陸礁層、周邊國家申請延伸大陸礁層範圍、專屬經濟區或大陸礁層劃界、有爭議區片面油氣資源開發、U形線法律性質與法理依據、加上區域外強權因戰略、安全、國家利益等因素考量積極介入的種種國際法律、政治、安全、戰略等問題，短期內南海問題要獲得各方都滿意妥善處理十分困難，而島嶼領土主權獲得最終解決更不太可能。面臨複雜敏感情境，我國除持續發表外交聲明，重申我國擁有黃岩島領土主權之根本立場外，更應積極研議可能採取的雙贏或多贏策略。或許最好的解決方式還是先把島嶼主權問題像《南極條約》一樣予以凍結，呼籲相關方停止在南海採取片面宣示主權作為，停止軍備擴張、採取信心建立措施、同意將整個南海宣布劃定為資源共同保育、管理、利用、開發區。此亦符合《聯合國海洋法公約》第123條所規定南海此半閉海周邊國家在無法解決爭議前應履行的臨時安排協商合作義務。如何落實馬總統的南海政策「主權屬我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的原則，以及執行國際關係上包括積極參與國際事務之三道國防防線有待我國政府相關單位認真思考，早日擬定出有效處理黃岩島爭議方案。
(本文主要摘要整理自作者下篇論文而成：宋燕輝（2012）。〈有關黃岩島爭議的國際法問題〉，《海巡雙月刊》，第058期(2012年8月)，頁39-49。)
參考文獻
1.「梁光烈會見菲律賓國防部長」，新華網，2012年5月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-05/29/c_112063342.htm.
2.「北京否認撤船，中菲黃岩島對峙沒完沒了」，今日新聞，2012年6月19日，http://www.nownews.com/2012/06/19/334-2825957.htm; Fat Reyes, “PH not giving up on .
3.我國外交部於2012年4月21日發佈聲明，其中指出：「黃岩島為中沙群島島礁之一，無論就歷史、地理及國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域俱屬中華民國固有領土及水域，主權屬於中華民國，不容置疑。」聲明全文參見http://www.mofa.gov.tw/official/Home/Detail/8e9ff3e4-48d8-48ce-996a-71607bf9caa0?arfid=7f013c3f-f130-44a9-905f-84cbaba2eca6&opno=907477b5-1d95-4205-a89d-320ed4806d4b.
4.參見全國人大常委會關於批准《聯合國海洋法公約》的決 定，1996年5月15日通過，http://big5.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7064278.htm 以及UnitedNations Treaty Collections, Chapter XXI,Law of the Sea, 中國大陸所做聲明。
5.http://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXI~6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en菲律賓所做聲明，參見http://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXI~6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en.
6. Section 2, Republic Act No. 9522 (An Actto Amend Certain Provisions of Republic Act No. 3046, as Amended by Republic Act No. 5446, to Define the Archipelagic Baselines of the Philippines, and for Other Purposes), http://philippinelaw.info/statutes/ra9522.html
7. Zou Keyuan, Law of the Sea in East Asia:Issues and Prospects (Routledge, 2005), at63.