歐美公共政策論壇 美台中關係

兩個「中國」在東海的油氣勘探與美日的角色

作者:林正義 研究員

Release Date:2017/10/26

問題緣起

  1969年《艾默利報告》公布後,翌年8月中華民國迅速批准1958年簽署的《大陸礁層公約》,「中國石油公司」即與美國石油公司簽約,在臺灣北方的海域進行勘探,以達到確保釣魚臺主權的目標。然而,相關行動卻屢受美、日政府的阻撓。反觀,中華人民共和國繼中華民國之後,在東海成為積極勘探的國家時,不但獲有美國的技術援助,也未見其他相關各造對其嚴重干擾。初始美、日石油公司甚至參與「中國海洋石油總公司」的投標,但後來卻因故退出,使得中國大陸在獨自開採之下,成為東海唯一油氣生產國。惟由於未能在釣魚臺周邊海域勘探,至今中國大陸在東海的油氣產量目標,遠遠未達《艾默利報告》的預測目標。因此,本文除探討我國在東海的探勘行動歷程外,也將以中國大陸在東海的勘探為討論重點,並同時探究美、日兩國所扮演的角色,俾利各界瞭解我國在美中台三方間的轉折與衝突癥結之所在。

 

中華民國在東海的油氣勘探

        中華民國的海域探油行動,自1965年即以臺灣海峽為開始的序曲。1968年10-11月,「中國石油公司」(以下簡稱「中油公司」)和「亞美和公司」聘請美國費城的航空服務公司,進行包含釣魚臺列嶼在內之臺灣北方海域的空中磁測,探知該海域有發現石油的機會。另一方面,「亞洲海域礦產資源聯合勘探協調委員會」在1968年9-11月間委託美國「木洞海洋研究所」的艾默利博士率領中華民國、日、韓、美等國專家於中國東海及黃海區域進行資源調查,亦發現該海域極可能有豐富的石油存在,並於1969年4月發表結果,泛稱《艾默利報告》。換言之,中華民國在《艾默利報告》發表之前,就得知臺灣北方東海海域蘊藏豐富的油源,但《艾默利報告》確認介於臺灣與沖繩之間的海域,可能蘊藏全球豐富的油礦區,更引起各方注意。

        中華民國是《大陸礁層公約》簽字國,認為依該公約,在鄰接中華民國海岸在領海以外的海床及底下所有的天然資源,得行使主權上的權利。然而,1969年12月,聯合國大會通過有關海洋底床和平使用問題的決議案,要求各國和個人在建立國際管制之前,有義務避免對國家管轄範圍以外海洋底床資源,從事開發活動。因此,經濟部指示「中油公司」「盡速派遣船隻赴臺灣北部海面作業,以表示我國業已開始開發海底資源之工作」。這意味「中油公司」在東海勘探石油天然氣,一開始即受到聯合國及討論中的規範所制約。

        中華民國也積極與外資簽約合作,「中油公司」在1970年分別與美國「亞美和公司」、「海灣公司、「大洋探採公司」、「克林敦公司」等簽約。對蔣介石總統而言,「中油公司」與美國石油公司的合約是確保釣魚臺的重大措施,他認為「中中華民國美對尖閣群島海底探測油礦,已經簽字,日本不敢再提異議」。蔣介石一再提到「大陸礁層探油問題,我決批准與美公司協約」,依他測度判斷,「美恐歸還琉球後,日將獨佔大陸[礁層]油礦為美後患更大也」,亦明確指出「釣魚臺群島對我國防有關,故不能承認其為屬於琉球範圍之內也」。1970年9月14日,蔣介石在其日記提到「釣魚臺列島之問題擬訂政策,甲、大陸礁層權歸我所有權;乙、釣魚臺陸地不予爭執,亦不承認為日本所有權作為懸案」。

        雖然中華民國與美國、日本在釣魚臺主權立場對立,但與美國、日本仍維持邦交,民間組織交流密切。1970年9月,「中日合作策進會」日方代表矢次一夫探詢臺北的立場,提議由中華民國、日、韓三國合力勘探東海石油,既可消弭糾紛,又可發展中、韓兩國石化工業,符合三國共同利益。時至10月23日,日本駐華大使坂桓修會見外交部次長沈劍虹,針對大陸礁層資源與釣魚臺列嶼主權交換意見。坂桓宣讀備忘錄的重點包括:(一)大陸礁層問題,日本強烈希望經友好商談,以合理方式處理,避免中中華民國日關係受到傷害;(二)為了使日本(含琉球)和中華民國在東海大陸礁層可以進行礦採,建議:1.中華民國避免「探勘及開發臺灣暨中國大陸與日本領土,即包括尖閣群島在內之南西群島間距離相等之中央線以東地區之大陸礁層資源」;2.若中華民國同意,則日本也將暫時避免開發尖閣群島附近之大陸礁層。沈次長闡明我方對大陸礁層行使主權權利,無須和其他國家商談,若日方有意投資或合作開發,我國願意考慮,並說明我國已把相關立場告知美國,但美國不願介入。

        1970年11月12日,中(中華民國)日、日韓兩合作策進會在漢城召開,決議成立「中日韓聯絡委員會」,並將共同開發海洋案改為共同協議,由各聯絡委員會向各國政府提供建議,但不會涉入由政府之間交涉的大陸礁層之主權權利事項。同時,聯絡委員會之下成立特別委員會,推行海洋共同開發事業作,認定屬於民間性質。

        1970年12月16日,「中日合作策進會」召開會議,會議決定將「中日韓特別委員會」,界定為非政府間之民間代表會議,關於大陸礁層石油勘探和開發的問題,中華民國秉持下列幾個原則:「(一)討論範圍,不應涉及領土主權及石油開採主權等問題;(二)我國已與美國各石油公司簽訂之探勘合約,不應受任何影響;(三)在以上(一)、(二)兩點之條件下,同意促進中日韓三國聯合組織機構,合作勘探及開發海洋及海底(包括大陸礁層)資源;(四)歡迎美國參加前條中日韓三國之聯合機構」。

        除了中(中華民國)、日、韓大陸礁層重疊的爭議外,中華民國的東海油氣勘探也開始面對中國大陸的挑戰與尼克森政府調整中國政策的限制。1970年12月29日,《人民日報》發表社論,指出「臺灣省及其所屬島嶼,包括釣魚島、黃尾嶼、赤尾嶼、南小島、北小島等島嶼在內,是中國(中華人民共和國)的神聖領土。只有中華人民共和國才有權勘探和開採這些地區的海底資源。蔣介石集團是一具早已被中國人民唾棄的政治僵屍,它同任何國家、任何國際組織、任何外國公私企業簽訂的一切有關勘探和開採我國海底資源的協定和合同,統統都是非法的,無效的」。

        1971年開始,海外保釣運動對中(中華民國)、日、韓在東海的合作開採計畫談判,一再要求政府停止,加上美國政府隨後的干預,外交情勢不利的發展接踵而來,遂使中(中華民國)、日、韓三國石油勘探合作案無法繼續推動。同年1月起,美國開始陸續通知「大洋公司」、「海灣公司」等美商,表明若相關公司的勘探行動遭中共阻撓,不可期望美國政府支持,引起中華民國抗議。3月,美國以避免與中共軍事衝突、維護美國人民生命財產安全、擔心精密儀器被扣押等理由,企圖說服中華民國接受美方之決定。1971年4月,美國國務院施壓美國「海灣公司」以合約暫緩履行的方式來解決爭議,宣布暫停石油勘探政策。此舉可解讀為尼克森政府改善和中國大陸關係的一部分。隨後,中華民國決定對石油勘探船提供保護,要求「海灣公司」恢復在釣魚臺海域的勘探工作,針對美國禁止石油探勘一事,表達堅定不退縮的立場,再度公開反對美國將釣魚臺交給日本。接著4月26日,美國國務院亞太事務副助理國務卿巴吉爾訪問臺灣,雙方同意尋求變通方案,如允許雇用非美國籍的探測船、放寬對精密探測儀器的管制等,繼續東海石油的勘探作業。

        1971年6月11日,中華民國外交部發表正式聲明,抗議美國未經協商,逕行將琉球群島、釣魚臺列嶼交還給日本。6月17日,美、日正式簽訂《琉球歸還協定》。接著10月25日,中華民國退出聯合國。1972年2月,尼克森總統訪問中國大陸,與中華人民共和國總理周恩來簽訂《上海公報》,隨著臺海地區緊張局勢降低,尼克森的隨行官員私下亦表達願意與中國大陸合作勘探石油。同年5月15日,《琉球歸還協定》正式生效,在釣魚臺12浬作業的臺灣漁船與探測船開始受到日本海岸巡邏艇驅離。

        1972年9月29日,日本首相田中角榮在北京與周恩來發表《日「中」建交聯合公報》件,讓中華民國東海油氣的勘探更為困難,轉而集中在第一礦區。第二礦區的「海灣公司」在1973年8月於富貴角外開鑽第一口井,1975年9月陸續開挖三口井,但未有重大發現,1977年3月申請暫停履約。第三礦區的「大洋公司」、第四礦區的「克林敦公司」,雖以配有衛星定位系統探測船實行勘探,最終仍因無所收穫,而申請暫停履約。屬於第五礦區的「德司福公司」因受客觀因素等諸多影響,自始並未開始探測。

        綜上所述,台灣雖然很早便開始東海油氣的探勘,但在有限的時間內,終究不敵國際複雜的外交因素,使得探勘和採礦的作業不如預期。

 

中國大陸在東海的油氣勘探

一、獨力勘探與外國公司合作並行

        中國大陸在東海的探測上,可追溯自1958年9月至1960年6月期間,由國家科學技術委員會海洋專業組(以下簡稱國家科委海洋組)所負責。中國大陸原本並不關注東海的海域勘探,但受到《艾默利報告》及中華民國、日本與南韓爭取動作的影響,中國大陸巡邏艦開始干擾相關公司在東海的勘探作業,並於1970年12月起進行一連串的批評。此後,中國國家海洋局、中國科學院海洋研究所、山東海洋學院、國家地質總局航空物探總隊、地質部海洋地質調查局及石油部海洋石油勘探局陸續進行相關的研究,確認東海具有蘊藏石油天然氣的可能性。

        中國大陸在東海的勘探同樣面臨到劃界與釣魚臺問題。1971年12月30日,中華人民共和國外交部發表聲明,譴責美、日簽署的《琉球歸還協定》將釣魚臺納入其中,揚言收復釣魚臺等島嶼。然而,9月29日,「中」、日建交後,釣魚臺問題暫時得到擱置。中國大陸開始提供石油給日本,而日本也提供相關援助給中國大陸,雙方形成一種互補的關係。

        1974年1月30日,日本與南韓簽訂《日韓共同開發大陸礁層協定》。2月4日,中華人民共和國外交部發表聲明,抗議日本與南韓未和中國大陸協商就劃定共同開發區的舉動。之後,中國大陸多次向日本、南韓公開抗議,卻無法阻止日、韓在此共同開發區的勘探行動。不過,日、韓的勘探作業未有具體成果。

        另一方面,隨著1972年2月尼克森訪問中國大陸與之後放寬對其出口石油設備的管制下,中國大陸開始與美國展開海域石油探勘上的接觸。1974年9月,福特總統任命老布希出任北京聯絡辦事處主任。由於老布希具有石油企業的背景,因此積極推動兩國的合作。

        而美國、日本為了降低中國大陸之間的緊張關係,尋求擴大經濟合作的機會。且中國大陸亦期盼加快引入先進石油勘探技術,美、日成為合作的優先對象。然而在黃海和東海的石油資源開發,卻可能引發與「中」、日嚴重的利益衝突。例如,中共對日、韓所簽訂的大陸礁層開發協定表示不滿。美國政府在考慮諸多因素之下,允許美國石油公司參與勘探,並與日本政府維持緊密關係,樂見日本獲得新的石油來源,但又強調中國大陸與日本須避免衝突上升到軍事對抗,因而美國無法置身事外。中國大陸在此時以保護主權與完全掌控能源的角度來看待石油開發事業,對與外國合作勘探並未形成政策方向。然而,美、日兩國參與蘇聯西伯利亞的石油天然氣發展的談判,使中國大陸考慮修正反對外資參與開發中國大陸天然資源的立場。美國、日本與中國大陸三方共同開發大陸礁層石油的計畫,成為可行的選項之一。

        在東海有主權爭議的海域則另當別論。由於美國石油公司仍企圖勘探釣魚臺附近海域,美國國務院持續貫徹禁令。1975年4月3日,面對「海灣公司」有意勘探釣魚臺附近海域,國務院派電給美國駐日大使館,告知華府強烈建議美國石油公司不要在爭議海域進行勘探工作,否則不能期待美國政府的保護。

        1976年10月,「四人幫」垮臺,中國大陸石油勘探工作進入一個新階段。1977年,石油化學工業部長康世恩提出利用外資開發海域石油的構想,得到鄧小平副總理、中國共產黨中央政治局(以下簡稱中共中央政治局)常委李先念、葉劍英等人的支持。8月,在卡特總統的支持下,能源部長施萊辛格邀請中國大陸派團赴美考察石油業務。1978年1月,中華人民共和國國務院批准石油部門赴美考察計畫。在美國考察期間,施萊辛格於白宮會見中國大陸代表團,並傳達美方期盼合作的立場。在後續的行程中,中國大陸代表團成員亦與許多石油公司和重要人士有所接觸,並表明美國願意在勘探開發海域石油上與中國大陸合作。

        1978年3月26日,中共中央政治局、中華人民共和國國務院決定將海域石油對外開放。1978年5月,中國大陸開始探詢美、日等國家合作的意願與事宜。12月18-22日,中共舉行第十一屆中央委員會第三次全體會議,確認改革開放為基本國策,對外開放海域石油成為其中的一部分。1979年8月4日,康世恩致函中共領導階層,鼓吹利用外資進行海域石油勘探,獲得鄧小平指示加速進行。

        1979年5月31日,鄧小平會見來訪的日本自民黨眾議員鈴木善幸。鈴木詢問中國大陸是否同意在渤海以外的地區合作開發石油,鄧小平則回應「請你告訴大平首相,是不是雙方都不宣傳,先由雙方商量,搞共同開發(指釣魚島),不涉及領土主權。在這裡我們可以組織聯合公司嘛」。同年六月,中國大陸透過外交途徑向日本提出共同開發釣魚臺周邊海域的倡議,有意採取「擱置爭議,共同開發」的途徑。7月8日,康世恩副總理向中共中央建議,「商談『中』日共同開發釣魚島附近海域,就雙方均不單方面進行勘探開發的問題,達成原則協議或口頭承諾」。7月16日,園田陳述聯合開發的內容,鎖定「(1)在尖閣列島領海12浬以外的公海;(2)把開發地區限於與臺灣無關的海域」為範圍。時至八月,日本政府態度出現變化,研判採取擱置爭議共同開發方式會產生問題,轉而強調釣魚臺主權不存在爭議。

        1980年10月,副總理姚依林建議「中」、日、美三國可在釣魚臺周邊海域聯合開發。11月21-22日,中國大陸與日本在北京舉行東海大陸礁層專家會議,中國大陸向日本提出「擱置領土爭議共同開發釣魚島等島嶼附近海域」的構想,吸引到日本代表的注意。可是,日本政府並未加以回應。相對地,日本的石油企業則是從1979年起不斷與中國大陸接觸,提出許多不同的共同開發方案,「中國海油」甚至曾和日本具半官方身分的石油公團簽約準備開發東海油氣,卻因日本政局不穩等因素而未能實踐。

        1980年,中國大陸在東海展開獨力勘探。三月,地質部啟動東海地球物理調查的工作。八月,石油工業部舉行了一場有關開放海域石油對外合作的工作會議,康世恩在會中決定國際招標的原則:將南黃海盆地、南海珠江口盆地、北部灣盆地、鶯歌海盆地納入國際招標的地區;招標合約區塊的劃分採取「宜小、宜散、宜快」的原則;將資源評價佳的區塊優先招標,盡快開發獲得成果,同時亦要兼顧後續勘探的目標。11月,中共開挖龍井一井,發現有油氣顯示。1982年3月,中共又開挖龍井二井,顯示有蘊藏天然氣的可能性。兩口井皆位於中國大陸、南韓、日本與中華民國宣稱擁有主權的重疊區域,靠近日韓共同開發區的邊界。

        1981年7月,康世恩向中央書記處報告,由於陸上油田出現減產與儲備油量陷入緊張的情況下,強調對外開放海域石油勘探與開發的重要性。國務院總理趙紫陽在了解情況後,決定對外開放海域石油勘探的工作,並在同年10月國務院常務會議上確定成立「中國海油」,統籌負責對外合作開發海域石油。1982年1月30日,中國大陸國務院發布《中華人民共和國對外合作開採海洋石油資源條例》,為中國與外資合作開採海洋資源提供法律基礎,並確立「中國海油」的特殊地位與任務。1982年2月15日,「中國海油」在北京成立,由石油工業部管轄,同時任命該部副部長秦文彩擔任「中國海油」總經理。之後,「中國海油」陸續與英、美、日等國的多家石油公司簽約。

        1989年,「中國海油」把開放東海對外合作列入海洋石油發展五大戰略之一。同年5月16日,鄧小平與蘇聯最高蘇維埃主席團主席戈巴契夫會面時,提及日本侵略中國的歷史和釣魚臺爭議,再次倡議「共同開發」的解決之道。然而,「六四事件」的爆發對中國大陸改革開放的戰略構成挑戰,東海的對外開放也受到影響。

        1992年1月18日至2月21日,卸任黨政軍要職的鄧小平前往武昌、深圳、上海等地並發表談話,重申改革開放政策。1月19日,國務院副總理朱鎔基到深圳,視察南海東部的海上石油平臺作業。陪同的「中國海油」總經理鍾一鳴,趁機提出東海開放方案,得到正面回應,轉而積極、秘密規劃相關方案。時至2月25日,全國人民代表大會通過《中華人民共和國領海及毗連區法》,並將釣魚臺列入領海範圍。同年三月,「中國海油」向國務院與能源部申請開放東海並與外資合作,得到國務院總理李鵬等人的認可。國務院批准在確定屬於中國大陸的部分海域進行國際招標,而不觸及釣魚臺,同時繼續與日本研究共同開發等相關問題的政策方針。1992年6月30日,「中國海油」發布第四輪對外招標公告。最終,「中國海油」簽訂18個石油合約與協議,得標的國家與公司包含美國「德士古石油公司」、「雪弗龍」、「麥克休斯國際能源公司」、「埃索(中國)公司」、「菲利普斯石油國際(亞洲)公司」、「日本石油資源開發株式會社」、「日本帝國石油株式會社」及英國與南韓等國家的公司,只剩南部的41/14與32/10區塊未脫標。

        在中華人民共和國與日本建交之後,日本對中國海上石油工業的發展上提供不少協助,特別是在渤海灣海域。日方原本反對中方進行國際招標,但「中國海油」在第四輪招標之前,副總經理陳炳騫赴日並向日方承諾,將給予特別協助。最後,在「中國海油」的暗助下得到第四輪的投標。另一方面,中國大陸也採取了其他措施來宣示立場,包含:(1)在招標的區塊中,劃定某些邊角超過中間線,表達不承認中間線的態度;(2)在從事地震勘探作業時,中國大陸勘探船越過中間線等,引發日本的關切。最後,卻因日本石油公團負責人更迭,加上「中國大陸內部保釣運動」、「1996年7月日本青年社在北小島設置太陽能燈塔」等因素而中止。

        事實上,中國大陸在東海的勘探是在臺灣勘探之後才轉趨積極,並以自行勘探為重。雖然美國有意和中國大陸進行海域石油勘探的合作,卻直到中共提出改革開放政策與兩國建交後才有明顯進展。

二、東海油氣田開發案與「中」日共同開發區

        1992年6月,國務院同意平湖油氣田開發案。1993年,中國大陸變成石油輸入國。同年四月,中國大陸與美國「德士古石油公司」洽談平湖油氣田合作開發案,可是到了1994年1月就因條件談不攏而宣告終止。

        1994年11月16日,《聯合國海洋法公約》生效。1997年11月11日,中國與日本簽訂《中華人民共和國和日本國漁業協定》,在議事錄上提到,兩國將繼續針對專屬經濟海域與大陸礁層劃界問題進行協商,期盼能夠達成協議。1998年5月,國務院發表《中國海洋事業的發展》白皮書,提及中國政府著眼於和平與發展的大局,主張擱置爭議,通過友好協商解決,共同開發。

        1998年8月,中國大陸與日本召開第九次海洋法會談,繼續東海劃界磋商談判。雙方各自重申有關專屬經濟海域與大陸礁層劃界上的立場。其中,兩國在劃界問題上存在較大的分歧。1998年11月,平湖油氣田正式投產,是中國大陸在東海第一座量產的油氣田。2000年1月與9月,「中」、日兩國又召開兩次海洋法會談,中國大陸對劃界的公平原則、大陸礁層延伸至沖繩海槽與釣魚臺主權等問題提出說明,日本則強調其中間線與兩國共處同一個大陸礁層的主張,對中國科學考察船在東海的活動表示關切。

        根據美國東亞問題專家哈里遜的觀察,東海蘊藏石油最豐富的海域是沖繩海槽與釣魚臺周邊,但此二海域受限於中國大陸和日本、臺灣的關係,無法進行全面勘探。2002年12月,中國國務院發表《2002年中國的國防》白皮書,重申透過談判海域劃界問題外,更聲明「按照公平原則劃定與海岸相向相鄰國家的海域界限」的條件。

        2003年8月19日,中國石油化工集團公司、「中國海油」、美國「聯合石油公司」、荷蘭皇家「殼牌石油公司」四方簽署了五個西湖凹陷地區的石油天然氣勘探開發合約,並決定先開發春曉油氣田。2004年9月29日,「聯合石油公司」和「殼牌石油公司」對外宣布正式退出西湖凹陷的合作。對於兩家外商公司撤出的原因眾說紛紜,如外資認為開發價值不如預期、雙方對開發方案無法達成共識、日方插手阻止等。

        儘管中國大陸與日本尚未劃定大陸礁層界線,北京雖不承認「日『中』中間線」,但春曉、斷橋與天外天油氣田的礦區範圍皆未跨過中線以東。1995年開始,中國大陸一方面籌備春曉油氣田的開發案,另一方面也越過中線到日本的區域進行調查,引發雙方的緊張。2003年8月,當中國大陸啟動春曉開發案時,日本方面也開始作出回應;同年12月,「中」、日舉行第十四次海洋法磋商,就東海專屬經濟區、大陸礁層劃界及其他問題交換意見,中國大陸重申對釣魚臺與相關島嶼的主權立場。2004年5月,日本政府再度對春曉油氣田表示關切,引發進一步爭論。2005年7月授權「日本帝國石油株式會社」在東海兩國爭議海域進行試採,引起中國大陸的強烈抗議。

        2008年6月18日,「中」、日就東海問題達成共識:(1)雙方同意在東海地區擇一區塊共同開發;(2)中國大陸同意日本按照中國法律參與春曉油氣田合作開發案;(3)盡快完成相關換文與國內程序。美日具有代表性的學者專家,在釣魚臺引起緊張後,均希望能回到日、「中」《東海資源開發合作協議》的共識上,避免緊張惡化成危機。

        2010年5月4日,「中」、日雙方針對東海問題在北京舉行第一次司長級會談。同年五月底,溫家寶與日本首相鳩山由紀夫會面,兩國同意正式啟動有關東海共同開發的政府間換文談判。2010年7月27日,雙邊舉行第一次談判。接著9月7日,日本巡邏艦在釣魚臺附近與中國漁船發生衝撞,並扣押人船,引發中國大陸強烈不滿,因而延後相關談判。2011年9月6日,中華人民共和國國務院公布《中國的和平發展》白皮書,重申中國大陸主張透過對話談判解決與鄰國的領土和海洋權益爭議,「以建設性姿態提出『擱置爭議、共同開發』的主張,盡最大努力維護南海、東海及周邊和平穩定」。同年12月25日,「中」、日高層達成設立新機制的共識。2012年5月15-16日,「中」、日舉行第一次海洋事務高階官員磋商會議,並議定在下半年於東京召開第二次會議。9月10日,日本民主黨政府將釣魚臺「國有化」,導致「中」、日關係全面緊張。同日,中華人民共和國外交部隨即發表聲明表達抗議,並宣布釣魚臺與其附屬島嶼的領海基線聲明。9月14日,中國大陸向聯合國提交釣魚臺列嶼的領海基點基線座標表與海圖。同日,中國大陸海監船到釣魚臺海域展開維權巡航執法。9月25日,國務院新聞辦公室發表《釣魚島是中國的固有領土》白皮書,除了重申擁有釣魚臺主權,以及批判美、日兩國處理釣魚臺的方式之外,並在結語時批評日本背離老一輩兩國領導人將「釣魚島問題放一放,留待以後解決」的諒解與共識。同日,外交部副部長張志軍與日本外務次官河相周夫在北京針對釣魚臺問題進行磋商,可是沒有結果。

        2012年10月24日,中華人民共和國國務院公布《中國的能源政策(2012)》,再度強調海域石油勘探與對外合作的重要性。2012年12月3日,國家發展改革委報請國務院同意後公布《天然氣發展「十二五」規劃》。在海洋勘探的部分,則將重心放在南海。由此可知,就天然氣發展而言,東海未列為發展重點。同年12月14日,中國大陸向聯合國秘書處提交東海部分海域200浬以外大陸礁層外部界限劃界案,當中表明根據地質資料,東海大陸礁層是中國陸地領土的自然延伸,以沖繩海槽為界。中國東海大陸礁層寬度從測算中國領海寬度的基線起算,超過200浬。同時,該案亦聲明,該劃界案不影響中國大陸日後在東海或其他海域提交劃界案的權利,此舉明顯是中國大陸抗議日本將釣魚臺「國有化」的後續動作。

        2013年7月,日本除關注中國大陸在釣魚臺周邊海域執法力量整合為「中國海警」之外,內閣官房長官菅義偉對中國大陸準備在「日『中』中間線」西側附近建構鑽探平臺一事表示關切。中國外交部發言人華春瑩強調是在自己的海域進行開發,不接受日本的抗議,與日方單方面聲稱的「中間線」。2013年10月8日,「中國海油」公告,將在東海開放麗水凹陷33/02、41/14與長江坳陷04/02等三個區塊尋求與外國公司合作。11月23日,中國宣布擴大東海防空識別區,這些舉動對中華民國權益產生衝擊。

        不同於中華民國在1970年代東海勘探索遭遇的國際不利因素,中國大陸在東海油氣勘探,增添了美、日競相尋求關係正常化的有利因素。中國大陸東海勘探若有阻力,不是來自美國而是日本。北京領導人強調在釣魚臺主權「擱置爭議」,但日本卻認為「不存爭議」,中國大陸在與日本建交之初不願因主權爭議破壞兩國總體合作,加上臺灣在第二礦區西邊已有勘探活動,致使其無法進入第二礦區,或靠近釣魚臺海域進行油氣勘探。日方的「日『中』中間線」亦阻礙中國大陸的勘探行動。中華民國對琉球與釣魚臺主權提出的時間與內容,皆優於中國大陸對琉球與釣魚臺的主權論述。上述原因則構成中國大陸東海勘探的不利因素。日方的「日『中』中間線」限制卻無法阻止中國大陸在東海北緯28度以北的油氣勘探。中國大陸先經由東海國際招標,再推動「中」、日在東海共同開發的協商,終於在遠離釣魚臺的北方海域,底定兩國的共同開發區,中華民國的角色與利益受忽視。隨著釣魚臺爭議升高,馬總統在2012年8月5日提出〈東海和平倡議〉,鼓吹以擱置爭議與和平的方式,共同開發東海資源。2013年4月,在臺、日達成漁業協議後,馬總統與美國學者進行視訊會談,表達推動與中國大陸共同開發東海石油等相關資源的意願。2014年2月17日,海巡署執行「丹陽專案」,派艦前往臺灣北方海域進行巡護,範圍涵蓋春曉、天外天油氣田,途中遭遇中國大陸與日本船艦的監視。

        中華民國開始東海油氣勘探不久,即面臨美國、日本與中國大陸關係正常化的重大外交變局,使後續的獨力勘探或與美國石油公司的合作,均只能局限在特定海域(東經123度以西、北緯26度半以南),無法靠近釣魚臺或跨進第三礦區。中國大陸在東海油氣勘探在北緯28度以北,在中華民國所劃的第三礦區最北邊區塊並進入第四礦區。臺海兩岸油氣勘探海域的不同,導致投產的結果不同。美、日兩國在中華民國退出聯合國,並與中華人民共和國先後建交,使得臺灣後續在東海油氣勘探受到更多國際政治因素的局限,而在一連串外交挫折之後,東海油氣勘探未能成為政策最優先的項目。這說明在東海、釣魚臺海域,相關國家海洋權益高度重疊的區域,國際層面的考量是不可忽視的。美、日在不同階段的態度,牽動著臺海兩岸勘探的走向,兩岸局限在不同海域勘探,所出現的不同結果,部分是運氣的因素。

 

結 論

        在東海石油天然氣勘探上,中華民國的起步雖早於中國大陸。但在東海油氣開發上,臺海兩岸的國營石油公司,均扮演第一線先鋒的角色。「中國石油公司」更扮演對外確保釣魚臺主權,對內聚焦重視釣魚臺的角色。當時,蔣介石政府代表全中國唯一合法的政府,選擇與美國公司合作勘探石油,期望達到牽制日本與保護釣魚臺主權的目的,卻因琉球歸還日本、美「中」關係正常化推動、美國反對開發大陸礁層,而面臨尼克森政府施壓石油公司暫緩履約的困境。海外保釣運動的壓力使得中華民國、日本、南韓共同開發東海大陸礁層方案,一提出即無法推動。國際外交環境的轉變,促成中國大陸取得東海石油天然氣勘探的主導權,關鍵在於尼克森政府推動與中國大陸關係的正常化,使得日本決定快速與中國大陸建交,亦導致美、日兩國干預中華民國在東海的勘探計畫。中華民國與美國石油公司在東海的探勘活動雖鑽了四口井,卻未能走到投產的階段,而被迫終止。中華民國在東海油氣勘探的角色,從早期的積極開創、對美抗議,到晚近轉而支持日本與臺海兩岸的共同開發。

        中國大陸在海域資源勘探政策上,是以自力勘探為先,在改革開放後才決定與外資合作。中國大陸在東海海域確立以勘探無爭議地區為優先目標,並採取自力勘探及與外資合作的模式。兩個「中國」的石油公司,如中華民國的「中油公司」、中國大陸的「中國海油」,在東海油氣開發上均扮演積極先鋒的角色。不過,蔣介石藉油氣勘探,經由美國石油公司來牽制日本對釣魚臺主權的宣稱。周恩來、鄧小平則選擇擱置主權爭議,爭取「中」、日在釣魚臺海域的共同開發。

        隨著《聯合國海洋法公約》生效與春曉油氣田開發案的啟動,中國大陸與日本終於在2008年達成共識,同意日本參與春曉油氣田的合作,不過卻仍受釣魚臺爭議等因素而無法進一步推動,甚至在堂堂邁入廿一世紀的今日,中國大陸仍無法在釣魚臺海域進行勘探或與日本共同開發。足證油氣探勘不管是在南海或東海,至今仍是各相關聲索國的重大利益衝突引爆所在。

 

(本文主要更新整理自作者下篇論文而成:林正義 (與陳鴻鈞合著) (2014)。〈兩個「中國」在東海的油氣勘探與美日的角色〉,《遠景基金會季刊》,15, 4: 1-61。)

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