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歐美公共政策論壇 政府革新

退休公務人力的運用與限制

作者:彭錦鵬 副研究員

Release Date:2017/05/11

問題緣起

        近年來,我國公務人員退休年齡有逐漸下滑趨勢。以104年為例,公教人員退休的平均年齡分別為55.7歲與54歲。退休年齡下降的主因在於退休法令寬鬆,導致公務人員提早退休,進而使得政府財政負擔大幅增加。其次,由於公務人力的退休所得相對偏高於私部門,故依法在50餘歲就提早退休者,不但不需工作且還可開展個人事業的第二春、領取雙薪或國內外悠遊休閒度日,自然引發一般民眾的心生不平,進而污名化公務人員族群。

        如何善用退休人力,在歐美各國間早已蔚為趨勢,且有成功案例可循。例如,由美國退休醫療人員所發起成立的全美寶寶安全避難所志工組織,截至105年底止,已成功搶救3300名棄嬰,即為著名案例。質言之,以我國公務人員的學、經歷及其對公部門運作的瞭解程度,均較一般國民高且嫻熟的前提下,再參照目前國人的健康情況而言,即使65歲退休之後,至少仍可維持相當健康的10年時間,再為社會提供質量俱佳的志工服務。因此,就未來10年、20年的公教人員退休現狀,如何充分運用長達20餘年的退休公務人力資源,提升退休公教人力參與再就業或志願服務,以積極、整合的途徑,讓青壯退休人力繼續協助政府機關,提供服務能量,將極有助益於全民福祉的提昇,是本文的探討重點。

 

退休公教志工人才運用現狀

        我國從事志願服務的志工人數,在過去10幾年中大幅度成長。根據衛生福利部對地方社會處所轄志工的人數統計,退休人員參與志願服務的人數逐年攀升,到104年底已逾六萬人在退休之後投入志工的行列。如果能夠有效促使退休公教人員積極投入社會服務工作行列,志工人數將能更進一步大幅提升。

        回顧歷史,我國的公教志工最早是在82年時,前行政院人事行政局開始推行,並將退休人員參與志願服務納入長青座談的宣導項目之一。但基本上當時只是提供即將退休人員有關志願服務的資訊,並未建立志願服務體系,直到91年才正式推動退休公教志工的志願服務,並且以政府各級機關為主要的服務範圍。101年時,行政院人事行政總處(以下簡稱人事行政總處)則進一步提出「強化退休公教志工人力運用推動原則」,分別從政策、宣導及績效管理三個層面訂定推動原則。

        當我們檢視上述「志工人力運用推動原則」之後,我們發現雖然體制完整,但是在政策執行層面上,並未建立主動的運用機制,以及相關配套。同時也尚未考慮到運用資訊平台,以提供即時、彈性、有效的媒合機制。目前的做法,基本上是被動的等待退休公務人員來進行志願服務的登錄,而未主動發掘及運用人力資源。前行政院人事行政局曾建置「公教志工志願服務媒合系統」,提供行政院及所屬各級機關個人雙向志工服務及查詢服務。目前在人事行政總處網頁中,也有專屬的、比較傳統制式的查詢志工服務機會。志工網頁也包括:志工新聞、志工法規、志工交流及網站連結。

        根據前行政院人事行政局的調查,中央部會及各縣市政府63個機關中,只有21個機關建置退休公教志工人才資料庫。資料庫功能進一步作為轉介、媒合服務的只有其中一半。而藉資料庫以組成服務團隊的,則只有兩個機關。從這個調查中可以看到,從中央到地方各機關,並未將退休公教人員資源視為重要的人才資料庫,並加以充分的輔導、媒合、利用。另有研究顯示,退休公教人員參與志工服務的比率,大約只有三成(沒參加者67.1%)。在同一研究中,受訪者在退休後再就業的比率是三成(29.8%)。從此調查結果顯示,退休公教人員中,尚有龐大的退休公教人力並未充分加以開發、運用,以協助其再就業或參與志願服務。

  未來公部門工作環境將面臨到的挑戰包括:人事成本居高不下、退休金支出逐年增加、組織精簡、民眾對公部門服務的要求質量增加。這些因素都使政府機關需要更多志工以提供公共服務,而退休公教人力正好可以提供高品質、經驗豐富、思慮周全的志工協助人力。以往的研究顯示,政府機關運用的志工來源比率中,退休人員的比率大約在5%到17%之間,而公教人員的比率大約在7%到26%之間(李少華,2003)。換句話說,退休公教人員加入政府機關所運用的志工行列,比率很可能在一成以下。這就相對顯示,政府機關並未善用年紀青壯的退休公教人力。其中尤以退休中小學教師未能積極參與公部門志工行列最為可惜。

  而就警察志工人力觀察,警察月退休金起支年齡從105年起由50歲延到55歲,因此過去5年警察退休人數就高達11,472人,此退休人數是現有警察總數66,516人的17%。這種情況就顯示,警察退休人力年輕化,而警察缺額大量浮現,現職警力捉襟見肘。在公共安全的志願服務需求量大情形下,退休警力如果能夠加入公共安全的支援服務,對公部門的效益將非常重要、龐大。然而,雖然警察機關有這些志工需求,但是究竟有多少退休警察人員參與各類志工,並無資料可查。這主要也反映了目前警察機關對於退休警察人力資源,並未建立比較精細、即時的調查資料、溝通平台,以及使退休警察人員能夠更密切融入這些警察機關的志工社團。

 

退休公教人員再就業、參與志願服務的動機

  退休公教人員退休後再度就業與參與志願服務的動機,有相當明顯的不同。林淑錦的研究指出,公教退休人員在退休之後再度就業的動機,依其重要性分別為:心靈豐富與自我成長、工作夥伴的相處、工作環境適切性、生活品質與樂趣、投入公益回饋社會。相對的,他們投入志願服務的動機依重要性分別為:幫助別人是一件快樂的事情、關懷社會服務人群、有意義的工作、行有餘力回饋社會、離家很近或交通方便。

        鄔筱婷的研究顯示,在複選的情形下,退休公教志工的參與動機(90%以上贊同)依序為:與志工夥伴相處融洽、與服務機構的工作人員相處融洽、服務是有意義的、在服務中和他人互相協助可以讓生活有希望和正面能量、讓生活更豐富、志願服務的內容是我喜歡的、服務別人會讓我感到快樂、透過志願服務的活動來為別人服務、機構的環境是我喜歡的、和志工夥伴互相支持(2014)。以上兩項研究顯示,未來在運用退休公教人力,尋求人與事的配對時,應同時考慮如何維持和諧、尊重人際關係、及賦予服務工作的意義。

        此外,林淑錦對於臺灣北部地區退休公教人員的調查指出,男女性參與志願服務的比率有顯著差異。女性參與的比率有38.9%,相對的,男性未參與的比率高達75.4%。從退休年數來觀察,退休5-10年者,參與志願服務的比率高達45.1%,而退休10年以上的未參與比率則高達84.4%(2010)。這項研究指出,女性參與志願服務的意願遠高於男性,而新退休或即將退休的公教人員仍以男性居多,如何促使男性退休公教人員投入志願服務,需要特別注意行銷的策略。而退休年數越少,參與志願服務的意願也較高,就顯示在運用退休公教人力之際,應提早進行退休後參與志願服務的政策行銷,以便使退休和志願服務能夠無縫接軌。

        最新的區域研究也顯示,退休公教人員參與志工服務呈現男女性別差異。高雄退休公教志工中,女性占了73.7%,反映退休公教人員中,女性在利他服務態度以及同理心方面,不論在職或退休,女性承擔照顧服務的角色仍然沒有改變(鄔筱婷,2014)。研究中也發現,年齡越高的退休公教人員,對服務的頻率、投入程度相對也高。也就是年齡越高的志工,並未隨著年齡的增加、體力的衰退,而減少志願服務的參與和投入,而且65歲以上的志工參與動機其實是較高的。目前退休公教志工的年齡集中在55歲到65歲的族群。雖然大多數(60%)退休公教人員參與志工服務是在退休之後才加入,但是退休前就參與志工行列的退休公教人員,顯然具有較高的服務動機,在退休之後仍然持續志工服務。同時,退休公教人員從事志工活動,由於受過高等教育,經驗豐富,從而也有較高的參與意願,提供其意見給志工服務機關參考(鄔筱婷,2014)。

 

建議與檢討:退休人力資源的運用

        基於以上的分析,本文提出以下十點具體建議,俾利政府在檢討現行退休制度及制度改革上之參佐:

一、全面進行觀念和行動上的轉型

        不論有關公教人員年金改革的發展如何,在過去10年及未來10年、20年之內,已有及將有大量青壯的公教人員依法退休,因此政府機關應加速改正過去被動、或甚至很少考慮到運用退休公務人力的缺憾,全面進行觀念和行動上的轉型。尤其是面對政府財政和經濟發展上的困境,退休公教人員退休待遇顯著優於非公教人員,為消極地彌平民怨,更應積極發揮退休公教人員的龐大人力資源,政府機關應帶頭進行志願服務的積極規劃。

二、建置「退休公教志工人才運用系統」

        由人事行政總處建置「退休公教志工人才運用系統」,此一系統應參考過去8年政府服務品質獎得獎機關,建立跨機關、垂直整合、水平整合及資訊整合卓著績效的大型資訊系統,以提供全方位、快速、整合型的退休志工服務系統。此一系統是否同時容納退休公教人員以外的社會志工來源,可以同時考慮,但如以退休公教人員的人力質量而言,單獨成立一個運用系統,仍然是比較值得採行的做法。退休教師的人力運用可以包括在系統中,也可如後述之第九點建議,由教育部另行建置。如果可能,當然也不排除加入軍方退役的官兵在內。

        而退休公教志工人才運用系統必須考量的因素包括:退休公教志工的專業分類、服務對象、主動媒合、人才運用模式、跨政府連結、跨機關連結、志工推廣方式、志工表揚和獎勵機制。

三、規劃建置「退休公教人員人才資料庫」

  針對我國目前退休公教人員年齡偏低的特殊狀況,政府機關、特別是由人事行政總處,規劃建置「退休公教人員人才資料庫」,並進行中央政府與地方政府連結的人力運用網,全力鼓勵將退休及已退休公教人員投入志願服務工作。這件工作的推動當然也應該絕大部分由退休公教人員來進行規劃和推動,而不是由現有的公教人員調撥使用。

四、志願服務及再就業的意向調查

  為積極有效地運用退休公教人力資源,政府機關應該在公教人員辦理退休之際,提供精心設計的志願服務及再就業意向調查表,建立公教人員個人退休生涯規劃的完整檔案,進行專長、住居地區、志願服務性質興趣的分類,以建立退休之後志願服務的網絡連結。

        此外,服務經驗的分享,也是宣傳志願服務的重要方式,如能在網路交流平台上,讓志工間的訊息和心得可以相互分享和學習,也有助於讓尚未接觸而且不了解志工服務的退休公教人員,透過網路平台先行了解,並從而積極參與。

五、建立與社區結合的志願服務工作網

        志願服務研究中顯示,參與志願服務和住家距離與社區的關係是相當緊密的,距離越近,參與的意願也會越高。因此,志願服務應該和社區營造、社會服務加強結合。而這就和行政院各部會的志願服務人才網發生密切關係,當然也和各縣市政府的相關局處,具有密切的關係。因此在建構志願服務的供需關係上,就需要將大數據分析、住居情況、需要志願服務單位的性質和地理位置等等資訊,以社區和地理位置為核心,充分利用地理資訊系統GIS分析能力進行整合性的運用。舉例而言,現在各縣市政府基於年輕族群育兒的需要,大力推動公托中心,但公托需求遠高於供給量,如果能夠運用退休公教人力,建置更多的非營利公益機構,提供社區更多的親子服務,將使年輕族群在彈性工作時間的工作型態下安於工作,實質協助青年族群樂於成婚育子。

六、鼓勵非營利組織雇用退休公教人員

        為促進退休公教人員再就業,應鼓勵非營利組織僱用退休公教人員,並給予津貼補助。日本政府面對老年化的社會,立法鼓勵企業再僱用退休公教人員,然而立法鼓勵的做法在我國年輕族群失業率提高的環境下,恐怕不宜輕率學習。但是我國的非營利組織經營困難,募款不易,如果能夠吸收退休公教人員,並且得到政府的相對津貼補助,不但能促進非營利組織的活力,也能使退休公教人員更樂於投入非營利組織的社會福利工作。

從目前的學術研究來看,退休公教人員投入志願服務者,以女性居較大比例,男性的比例則相對偏低。目前尚難推斷這種情形是因為傳統的退休觀念以為:一旦退休就不工作而來的心理束縛,但顯然這種傳統觀念是需要改變的,尤其是男性公教人員的志願服務動機應有強化的策略。工作年齡的延長,未來不但是趨勢,而且也是必然的發展結果。日本內閣在2008年的大規模調查顯示,60歲以上的受訪者,有36.8%願意一直終身工作,23.0%要工作到70歲,19.2%要工作到65歲。以這個數據來作為參考的話,我國退休公教人員可工作時間仍然長達2、30年,如何充分運用這種長期、經濟無虞的人力資源,顯然政府是需要加倍努力的。

七、增加退休公教人員對於非營利組織的了解

  增加退休公教人員對於非營利組織的了解,包括實際參訪和參與研討會。退休公教人力志願服務的場域除了政府機關以外,非營利組織應為主要的工作地點。臺灣的非營利組織在過去2、30年中才快速蓬勃發展。目前退休的公教人員不見得對於非營利組織的發展有親身的經驗,因此在即將退休之前,提供公教人員能夠有更多的機會接觸各種不同形式的非營利組織,將有助於他們在退休之後加入非營利組織運行的行列。政府機關可以扮演非營利組織,與即將退休公教人員的橋樑,拉近彼此距離。政府機關也可以透過行政命令的方式,要求公教人員在退休前幾年,必須參與有關非營利組織的演講、研討會、活動,以便透過親身經驗,提升對非營利組織的認識。這種教育學習的機會,就正如過去行之有年的環境保護教育一樣,將會收到相當有效的成果。

八、充分結合志願服務所能夠獲得的成就感

  退休公教人員在法律上無繼續服務的義務,因此在鼓勵退休公教人員參與志願服務的設計上,應該充分結合志願服務所能夠獲得的成就感,以鼓勵退休公教人員能夠透過各種可能的管道,協助宣傳活動、和別人分享經驗、參與各項志願服務的諮詢工作。專屬網頁、網站的設計也應呈現精彩活潑熱情的情感,以形成正向互相感染的服務熱忱。

九、強化志工團隊

  對已經表達明確退休意願的公教人員,要求強制性的退休輔導活動。輔導活動除了推廣志願服務以外,包含有關老年化社會所會碰到的個人經濟、健康、人際關係等輔導內容。有鑑於男性退休公教人力參與志願服務比例偏低的情形,應研擬較具吸引力的行銷策略。退休公教人員的學經歷整體上比較素質齊一、公務歷練豐富,應鼓勵退休公教人員,在志工團隊中擔任意見領袖,主動參與志工團隊的管理和活動規劃,並使個人成就感在退休之後仍然持續發揚光大。公部門機關包括行政機關、學校、警察機關等,應以正式活動、組織等形式強化志工團隊,並加強志工團隊的活動和管理:包括舉辦聯誼活動、戶外活動,以相對少數的經費,充分運用珍貴的退休公教人員所能發揮的貢獻。

十、教師退休之前和之後的輔導機制

研究建置教師退休之前和之後的輔導機制,具體做法包括:

1.由教育部補助經費建立退休教師在就業與參與志工服務的網站平台,提供詳細、透明的資訊,以便所有教師和校長,都能夠輕鬆方便地得知各種繼續服務社會的需求面資訊。

2.由各縣市政府負責盤點適合並需要退休教師和校長參與的就業和志願服務工作機會,並鼓勵跨縣市合作。有鑑於偏鄉教育的弱勢,應鼓勵退休教師加入偏鄉學校的較長期輔助教學。尤其,偏鄉教育具有成效的靈魂人物是校長,如果能有更多年輕退休中小學校長進入偏鄉學校,透過特定修法而再就業或輔導教學,其效益是非常龐大的。

3.由各縣市政府鼓勵退休教師和校長,建立志願服務的協調、聯誼活動機制。如果已有類似組織,就加強輔導和聯絡,鼓勵70歲以下的退休老師積極參與,形成大家樂於投入的活動。

4.關於退休老師和校長的人力運用措施,應該整合退休的局處長、督學、科長、課長等層級不同人力,借助其長年在教育行政方面的經驗與知識,以快速有效地建構志願服務工作網。

5.另外有鑑於中小學校長在人力資源方面的潛力,應該特別加強運用,其方式包括:建立退休校長人才庫、提供校長資訊或交流的平台、由各縣市政府主動協助媒合退休校長的人力運用、建立或強化校長協會的聯誼性質與推動志願服務的工作。

 

結論

  如何有效運用退休公務人力,就我國公務體系而言,是一項全新的挑戰。當全世界先進民主國家早在1980年代即已開始啟動延長退休年齡的大趨勢時,我國才進行退休金制度的改革,將恩給制改變為確定給付制。而當先進民主國家已經將退休年齡提高到65歲的時候,我國公務人員的退休年齡則仍停留在50歲到55歲。結果,不但造成公部門和私部門之間嚴重的退休年齡差距,同時也因公務體系退休金制度和實際的退休金所得的高於私部門,長期引發民怨。

  總之,現今的政府機關已不能再自限於傳統的思維框架之中,認為公教人員退休後,政府無法可管,也不應該管。相反地,政府應該針對退休制度不符合國際趨勢的缺憾,在志願服務法的精神下,由傳統的被動接受退休公教人員的意願登記,進行媒合志願服務,改為提供主動性的調查資料、提供志願服務媒合機制。

  然而如何讓政府主管部門、各級政府由被動化為主動,掀起退休公教人員投入志願服務的大洪流,則需要政府決策階層的通力合作,主動開創新局。就目前政府運用退休公教人力的現狀而言,除觀念的自我設限外,主要的限制仍在於:缺乏運用退休公教人力的基礎建設。例如:退休公教人力的資訊網絡、各大類退休公務人力需求的大數據分析等。

  目前時值年金改革如火如荼推動之際,如果政府能夠至少針對最近10年內退休的14萬公教人員及未來的退休人員,提供他們更便捷且有意義的志願服務管道和制度,俾使政府、退休公教人員、民間社會能夠共享退休公教人員的志願服務,將是未來十分令人值得期待新頁的開啟。

(本文主要整理自:彭錦鵬 (2016)。〈退休公務人力的運用與限制〉,《公務人員月刊》,227: 12-22。)
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