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歐美公共政策論壇 政府革新

從歐美各國經驗分析我國高級文官團之創設與甄選機制

作者:彭錦鵬副研究員

Release Date:2016/11/19

問題緣起

有鑑於歐美各國在推動高級文官團(Senior Civil Service)制度上已有超過30年以上的經驗,對於高級文官團的定義、名稱、人數、與甄選機制等都有許多足資我國建立制度時的參考與學習之處,因此本文特別綜合整理經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, 簡稱OECD)國家和歐洲聯盟國家文官團的建置案例,進行檢視與分析,並進一步提出對我國建置高級文官團的政策性建議,俾供國內決策者之參酌。

歐美各國高級文官建置案例與經驗

高級文官制度在過去30年發展的結果,其中最明顯的匯流、聚合情況是從1978年美國建立高級主管制(Senior Executive Service, SES)以來,許多OECD國家對於高階主管的公務人員,建立特別的管理制度(彭錦鵬,2007, 2009)。高階主管的特別管理制度,不論是OECD國家的報告,或是歐洲聯盟的報告,在英文上都通稱為「Senior Civil Service」,在中文翻譯上可以稱之為「高級文官」、「高階文官」、「高級文官團」、「高級文官制」、「高階文官制」。 
  OECD(2008: 2)對於「Senior Civil Service」的定義是:政府的高階、非政治性職位之結構性(structured)、被認知(recognized)的人事體系。「Senior Civil Service」是職涯制文官制度的一部分,對於政策顧問、實務作為、政府服務遞送等功能,提供競爭性的任命制度。此一服務透過適當的制度和程序,由中央統籌管理,以便提供高級文官的穩定性和專業性,但同時也包含彈性,以便透過適當的法定程序,對於政府組成的改變有所回應。
  歐洲聯盟的報告在此一定義下,將27個會員國分別基於:是否給予SCS正式的地位、中央管理的機關、以及特別的SCS工作條件,歸納為5種形態的「Senior Civil Service」。
  1.中央統籌管理的機關,包括:荷蘭、英國 
  2.正式的「Senior Civil Service」地位和特別的工作條件,包括:比利時、義大利、馬爾他、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞 。
  3.正式的「Senior Civil Service」地位,但沒有特別的工作條件,包括:保加利亞、賽普勒斯 。
  4.被認知的「Senior Civil Service」團體,有特別的工作條件,包括:奧地利、德國、希臘、西班牙、法國、盧森堡、愛爾蘭、丹麥、芬蘭、瑞典、斯洛維尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、斯洛伐克 。
  5.沒有特別的「Senior Civil Service」認知,也沒有特別的組織,包括:捷克、匈牙利、立陶宛。 
  從以上歐盟國家採用「Senior Civil Service」的分佈情形可以看到,沒有對於文官體系高階主管建立特別管理制度的國家,僅有捷克、匈牙利、立陶宛3個國家。我國目前也屬於這一類型的國家,對照於歐盟成員國,應該快速改革,已是相當明顯、迫切的重要課題。
一、高級文官團的名稱
  在各國高級文官制度中,並非「高階」文官就屬於「Senior Civil Service」的制度成員,因此在中文翻譯上,「高階文官特別管理制度」容易產生中文字義上的混淆,認為高階文官就必然屬於「Senior Civil Service」成員。同時,在國際化、全球化的環境中,我國既然要創立「高階文官特別管理制度」,並和先進國家發展趨勢進行接軌,將來的英文名稱勢必採用「Senior Civil Service」,則在中文翻譯上,也需要採用比較精簡、準確的字眼。因此,「高級文官團」和「高級文官制」成為相對較好的翻譯名詞。相對而言,「高級文官團」的名詞可以涵蓋「高級文官的制度」、「高級文官」、「高級文官職位」的多重涵義,而「高級文官制」則僅指涉特定的「文官制度」,就此而論,「高級文官團」做為「Senior Civil Service」的翻譯,顯然是比較合適的。其實更重要的是,就創建制度而言,我國設立高級文官的特別制度不但符合國際發展需求,也必須面對我國未來公務體系不大可能採用類似新加坡的「高官厚祿」俸給制度。基於對「Senior Civil Service」在歐盟國家和在OECD國家制度運用的長期歷史,以及作者實地考察英國、美國、荷蘭、法國、澳大利亞、新加波等國高級文官制度的理解,將「Senior Civil Service」的制度在我國創立,如採用「高級文官團」的名稱,將對其成員賦予更高的責任和榮譽,並在國民心目中產生明顯的識別和認同作用。

二、高級文官團的人數
  歐洲聯盟的報告指出,由於其成員國的歷史文化背景的多元和複雜性,因此對於高級文官的範圍和層次,很難達到比較清楚明顯的定義。最後只能將高級文官聚焦於主管(manger)職位,同時最常見的高級文官階層包括:司長(Directors- General)、局長(Directors)、署長(Head of Departments)(Kuperus & Rode, 2008: 6)。 
  就OECD國家觀察,各國的高級文官團人數差別很大。小國家大約在1,000人以下,例如比利時(450人)、荷蘭(797人)和紐西蘭(296人)。大國就有2,000人以上,例如澳大利亞(2,253人)、加拿大(3,523人)、法國(3,573人)、義大利(4,359人)、英國(4,640人)(OECD, 2008: 22)和美國(8,096人)(U.S. Office of Personnel Management, 2012)。高級文官團人數的差異,也可能是基於以下的原因:
  1.包含在高級文官團裡面的職等層級數。 
  2.國家結構的型態,單一國還是聯邦國。 
  3.文官體系的大小。 
  高級文官團相對於一國文官人數的比率,最少的是義大利和法國,只有千分之2,加拿大則高達百分之2.3。美國高級文官團人數較多的原因是,當時為了考慮科技文官主管的待遇問題,容納了人數龐大但是不見得有主管責任的科學和技術職位(OECD, 2008: 21)。 
  根據我國組織法規的檢討,中央機關職務列簡任十二職等以上的正副主管職位,共約774個(考試院,2012)。此一數據並不包括地方機關、政務人員、司法官、警察、關務、醫師及聘任人員,但是包括國家安全、兩岸關係、涉外事務、以及機要任用人員,同時也包括行政院以外、前述排除之其他院人員。如果我國未來建構的高級文官團人數即為大約750人的話,相較於荷蘭(萬分之0.47)、韓國(萬分之0.36)、英國(萬分之0.63)、美國(萬分之0.27)和其人口的比例,我國(萬分之0.33)將少於荷蘭、韓國、英國,但多於美國(採用高級文官人數和人口比例來說明高級文官的大小,部分乃因各國文官人數之計算基礎並不非常一致,但人口數則是確定的)。另外,如果根據前述「高級文官團制度設計研討會」中,時任人事行政局長吳泰成的說明,如果要達到人數減少的目的,我國能夠採用僅納入主管的方式,使人數減少到大約5、6百人。
三、高級文官團的甄選機制
  高級文官團的管理機制,主要包括甄選機制,經常涵蓋著兩種緊張的狀態(OECD, 2008: 24)。第一,如何使高級文官團的管理責任中央集權化,需要考慮到創立高級文官團的理由。如果創立高級文官團的主要或者唯一的理由是釐清政治和行政的分際,則需要設立中央辦公室,以負責直接管理甄選和退場的責任,例如澳大利亞和英國的文官委員。然而,如果創立高級文官團的理由是形成文官制度領導階層的團結,中央主管單位則只負責管理發展議題,包括職業生涯、流動性、訓練、職能架構等,例如英國的內閣部(Cabinet Office)、荷蘭的高級文官署即是此類型。
  第二,在有關避免政治干預的問題上,首先必須考慮在任命、職涯發展、績效訓練和退場過程等方面,認證機構能夠獨立於用人的部長及行政首長之程度。根據OECD(2008)對於高級文官團甄選機制的獨立性與否所做的分析,大致上可以分類為「政治干預」的光譜,也就是甄選機制獨立性最高的是「國會」,而政治干預性最高的是「每一位部長」都可以做甄選的決定。這種情形,可以參見表一。

資料來源:修改自OECD(2008: 25)

從表一中可以歸納出OECD特定國家的甄選機制特性(OECD, 2008: 24):
   1.西敏寺國家,包括澳大利亞、加拿大、紐西蘭和英國,具有對政治人物最大的獨立性。這些國家設有向國會或元首報告的文官委員會委員。
   2.拿破崙式國家,包括法國、義大利、和西班牙則代表光譜的另一端,部長擁有甄選高級文官的權力。
   3.在光譜兩端中間的是美國和荷蘭。美國高級主管制的管理機關是必須向美國總統報告的人事管理局。同時審計總署也有就監察功能向國會報告的責任。
   綜合以上OECD國家在高級文官的甄選過程所表現的複雜態樣,以及各國文官制度發展的歷史文化背景各有不同,可以觀察到高級文官團運作是否得當的關鍵,仍在於如何設計出「尊重用人部長的選擇權利,但又確保獨立監督的機制」。就此制度良窳關鍵點而言,我國創立高級文官團制度,就應先行思考在現行憲法架構以及現行文官制度結構下,高級文官團的成員結構為何,而甄選的獨立監督機制將為何種形式。

對我國建置高級文官團之政策性建議

面對國際情勢劇變下,我國迄今仍未建置高級文官團,已屬相當落後。為能順利推動高級文官團的建置,應考慮基於行政院高階主管人數實際上佔所有高階主管職位絕大部分的情形下,由行政院先行試辦,嗣後再全面推動。
   首先,依照我國憲法第五十三條之規定,行政院為國家最高行政機關。行政院施政之良窳,直接影響國計民生,在我國面對全球經濟衰退、全球氣候變遷、老年化速度加快、少子化情形嚴重、健保退撫支出遽增的情形下,文官體系迫切需要強有力的領導階層負責政策規劃和執行。同時,行政院所屬文官人數佔全國95%以上,其所屬十二職等以上文官職務數635個,佔中央政府高階主管職務總數84.5%,行政院如能快速建立高級文官團制度,並發揮成效,將可有效提升政府之競爭力,造福全國民眾。
   第二,行政院及以外之四院同時施行高級文官團制度,將造成沈重之交易成本。行政院以外之四院在高階主管的任用上,可以運用的職缺數量較少,性質上在各院之間差異較大,例如司法院的高階主管並不適合隸屬高級文官團之下。立法院和監察院在憲法機關的性質上,負有監督行政院的職責,其高階主管職位是否適合隸屬於高級文官團,也應加以審慎斟酌。除考試院以外,行政院以外的三院傳統上也比較缺乏跨院的人事交流,在此情形下,勉強規劃中央機關包括總統府在內的一級機關同步實施高級文官團的制度,不但面臨規劃設計上的各種法制挑戰,對於制度實施的實際利益,也並非立即而明顯。
   第三,我國過去十餘年來所推動的中央政府組織改造工作經驗顯示,1997年修憲後之組織改造工作最初也是規劃中央政府各院同步進行。但是最後有鑑於各院規模差距至為明顯,並不適合同步實施而改弦更張,終僅制定通過「中央行政機關組織基準法」,對於公務人力之管控才制定「中央政府總員額法」。基於同樣的制度考慮,高級文官團之創設也應先行考慮由行政院進行試辦,待成效卓著之後,再行考慮如何推廣到其他一級機關。
   為能有效、快速建立我國的高級文官團制度,本文因此建議以下各項設計原則:
    1. 高級文官團制度先在行政院所屬中央政府機關實施。 
    2. 高級文官團成員人數不宜過多,應該維持500人上下。 
    3. 高級文官團應設有中央統籌管理機關或單位。 
    4. 高級文官團成員應實行開放職位與公開競爭,容許非常任文官參與競爭。 
    5. 高級文官之甄選,應在維持獨立監督的情形下,充分尊重用人部長的選擇權。 
    6.確立「高級文官團」的中文名稱,以便和國際接軌,並藉此確立對於「高級文官團成員」的尊重與器重,從而激勵高級文官貢獻於公共服務,造福全體國民。

其次,承前所述,高級文官團的甄選機制應該「尊重用人部長的選擇權利,但又確保獨立監督的機制」。以我國情形而言,高級文官的甄選可以考慮以下的各種途徑:
   1.由各部各自進行甄選,應徵人選可以是常任文官或非常任文官。徵選過程必須採用公開和競爭的原則,甄選委員會採用個案辦理的方式進行甄選。甄選委員會由行政院和用人的部會以個案、逐案的方式聯合組成,並由人事行政總處擔任中立、核心職能的監督工作。此一方式的主要優點在於能夠充分尊重用人部長的個別專業需求,同時確保甄選過程的公正公開。甄選對象包括非常任文官,屬於歐美先進國家高級文官團的慣例,也是1980年代以來,各國進行人力資源管理改革的主要特點之一。此一途徑最大的缺點是缺乏對於高級文官團發展的宏觀、長期觀點和考慮。
   2. 由各部各自進行甄選,應徵人選可以限定常任文官。徵選過程必須採用公開和競爭的原則,甄選委員會採用個案辦理的方式進行甄選。甄選委員會由行政院和用人的部會聯合組成,並由人事行政總處擔任中立、核心職能的監督工作。此一方式的主要優點在於能夠充分尊重用人部長的個別專業需求,同時確保甄選過程的公正公開。此一方式排除非常任文官參與甄選行列,維持封閉性的高級文官團制度,雖然保障現有文官的升遷機會,但是使得各部缺乏引進專業新血輪的機會,也減少高級文官的競爭特質,難以達到整體提升高級文官團素質的目的,也有背歐美先進國家公開競爭的慣例。
   3. 由行政院設立直屬的高級文官署,採用荷蘭高級文官署的模式,統籌規劃高級文官團的各項業務。高級文官署具有獨立於各部的機關特質,專業於建立中立與幹練的高級文官團隊,不論採用人才庫的方式,或採用私部門所盛行的獵人頭方式,都能提供各部會最為專業的高階主管人才。高級文官署由採用長聘期的高級文官出任署長,並可考慮設計為需得到立法院的同意任命。在這種高級文官領導制度下,能夠使高級文官團的運作具有最具能力和經驗的資深高級文官負責高級文官之甄選,將有助於建立國人對於高級文官團的信任,也確保高級文官團「公開競爭」的本質。在此一途徑下,各部長仍然保留對高級文官的選擇權。此一途徑有助於制度性地達成「尊重用人部長的選擇權利」、「確保獨立監督的機制」兩項目標,同時又能兼顧高級文官團在跨部會方面的需求。
   依照考試院的規劃,設立全國高級文官甄選培育委員會,各部會在高級文官團職缺出缺時向委員會提出申請,由甄選小組從人才庫中篩選合格人員,辦理面試或其他測驗方式,建議候選人名單,由機關首長圈選。此種甄選機制是由考試院完全負責從人才庫的建立、訓練、提出建議名單的憲政體系「院外制」的構想。此一甄選高級文官辦法最大的優點是「確保獨立監督機制」,但是制度上最明顯的缺點是削弱或剝奪行政院和其各部會用人和訓練的選擇權。行政院和其各部會是用人機關,本於行政機關的特質,應該具有完全而不應侵犯的用人權。在此一甄選模式下,行政院無法決定高級文官團人才庫的甄選機制,又無法建立其所主導的高級文官培養和訓練體系,而必須服從考試院的行政作為。如此運作模式下,將使高級文官團的運作回復到中華民國憲法本文第十八條,考試院掌管全國公務人員人事體系各種業務的憲法狀態,從而違背憲法增修條文第六條考試院除考試、銓敘、保障、撫卹、退休外,只負責文官制度法制的基本精神。

結論

建立合理可行的高級文官團甄選機制,是高級文官團成功與否的重要關鍵。就歐美國家的經驗來看,「尊重用人部長的選擇權利,但又確保獨立監督的機制」應該是我國建立高級文官團制度及其甄選機制,值得特別重視和周延照顧的制度價值。英國、荷蘭、和學習歐美國家經驗而成立高級文官團的韓國,最終在制度選擇上,都使高級文官的來源開放、讓非常任文官參與競爭,並且都有中央統籌管理高級文官團的機關。這種高級文官團的管理機制設計,能統籌負責整個制度的管理,有利於跨部會間的協調、人才配置、輪調性質的管理歷練,終能使高級文官團維持旺盛的生命力,並且形塑文官制度的整體價值,實值得我國學習。從這個角度來看,以上分析的四種甄選機制,無論從憲政體制、行政運作實務、制度品質、整體營運邏輯等多方面加以評量,第三種「建立高級文官團的中央甄選管理機制」都是相對較為理想的制度選擇。
    1980年代以前,我國的文官體制在一黨優勢的情形下,常任文官的升遷體系可以從最基層的公務人員一路拔擢到政治任命的部長職位,從而形成非常穩定的公務人力體系。一方面,常任文官的陞遷展望和預期心理,得到長期性的制度支持,另一方面執政黨也能有長期考核下的文官菁英領導整個文官體系,協助維持執政地位。但是,自從我國民主政治的發展經歷了政黨輪替之後,常任文官和政務人員的分際逐漸確立,一方面政務人員任期不定,經常短期之內就去職,五日京兆的情形屢見不鮮。另一方面,高階常任文官形單影隻,面對政黨激烈競爭和高階職位可能受到政治領導階層的政治干預,而使其生涯規劃和專業企圖心失去寄託。為能有效提升文官體系領導階層的士氣和團隊精神,考察歐美國家30餘年之經驗,從速創設高級文官團的制度,應為我國刻不容緩的制度性基礎建設。

(本文主要摘要整理自作者下篇論文而成:彭錦鵬(2012)。〈從歐美等國經驗分析我國高級文官團之創設與甄選機制〉《公務人員月刊》,197: 5-17。)

參考文獻

Kuperus, Herma, & Rode, Anita., 2008, “Top Public Managers in Europe: Management and Working Conditions of the Senior Civil Servants in European Union Member States,” Maastricht, the Netherlands: European Institute of Public Administration (EIPA).

OECD., 2008, “The Senior Civil Service in National Governments of OECD Countries.” Paris: OECD.

U.S. Office of Personnel Management, Senior Executive Service: Recruitment & Selection. Retrieved October 1st, 2012, from http://www.opm.gov/ses/recruitment/allocate.asp.

考試院,2012,《高階主管特別管理條例草案諮詢會議》資料。

彭錦鵬,2007,〈高級文官團制度之聚合趨勢〉,《歐美研究》,37, 4: 635-679。

彭錦鵬,2009,〈OECD國家高級文官團之經驗〉,「98年度高級文官培訓制度國際學術研討會」論文(2009年12月16日)。臺北:行政院人事行政局、財團法人國家政策研究基金會。

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  • 1、 高大月 (2016/12/05 16:31)[迴響] testtest123456
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