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歐美公共政策論壇 政府革新

英國文官制度的創新成果與展望

作者:彭錦鵬副研究員

Release Date:2016/10/28

問題緣起

  為了快速減少財政赤字和文官體系的經費支出,英國首相大衛卡麥隆所組成保守和自由黨的聯合政府於2010年5月接任之後,立即著手各項政府改造工作,並於2012年更進一步提出文官改革方案(The Civil Service Reform Plan)(Cabinet Office, 2012a),從5個方向(文官體制規模、決策能力、政策執行與課責、強化工作能力、及激勵員工)進行改革,以符合21世紀快速科技環境變遷的需求。
  英國文官體制從1960年代以來,就不斷進行改革,英國的改革經驗更常成為世界各國學習的對象。卡麥隆政府2012年此波的文官改革工作不僅快速且全面,所提出的許多創新做法,適可做為我國未來文官體制改革之借鏡。

 

英國文官制度改革方案的重點

  卡麥隆政府在就職2週年之後,進行激烈文官改革的結果,光是在2012年度(2012.4-2013.3)就節省1,000億元臺幣。文官體系人數由就任時的527,484人,減少到2013年3月的448,846人,精簡人數將近8萬人。英國政府2012年的文官制度改革方案主要工作內容包括:(1)更嚴謹的績效管理、(2)強化工作職能、(3)強化課責、(4)政策與執行之互相連結、(5)服務作為的新方式、(6)創造英國文官的現代就業條件、(7)整合的文官體。
  在以上文官體制改革方案中,直接和文官體系相關的內容主要有3項,即釐清英國文官體系的規模、強化文官體系能力、和創造現代文官體系的工作環境,以下分別討論這3項重點。
一、釐清英國文官體系的規模
  關於文官體系規模的目標是,到2015年時,英國文官體系將比2010年3月時精簡23%,維持在38萬人左右,這將是二次世界大戰以來最低的水準。裁減文官人數的同時,又要維持服務水準,就需要採用跨部會的服務共享(shared services)計畫。  
二、強化文官體系能力
  改革方案主要強調提高管理階層的管理和領導能力。同時,由於委外和外包的情形越來越普遍,公務人員需要有更好的商業和簽約技能,以便完成委外的工作。英國政府在2011年4月將其文官訓練制度命名為「文官學習」(Civil Service Learning, CSL)機制,主要目的就是由中央統籌所有的文官基本學習和發展,並將教室課程大部分改為線上資源和數位學習。為了節省文官訓練的經費,「文官學習」的主要功能就是負責訓練課程的採購工作,所有英國文官都透過「文官學習」的網站進行學習和註冊課程。經過公開競標的結果,由卡皮塔工坊服務公司(Capita Workplace Services)得到2億5千萬英鎊(臺幣125億元)的英國文官訓練合約,成為英國文官訓練的代表廠商,合約中並規定,「文官學習」51%的合約必須透過競爭性招標的過程。2012年4月開始,英國政府啟動了全新的訓練體制,也就是將1970年設立文官學院以來的政府訓練體系完全民營化。
三、創造現代文官體系的工作環境 
  在創造現代文官體系的工作環境方面,英國政府致力於提升文官體所擁有的核心價值:誠實、正直、客觀、及公正性。為使英國文官能夠面對國內外情勢變遷和各項挑戰,必須改善文官工作環境:
  1.創造更少階層制、步調快的工作環境和文化,強調結果而不是強調過程,支持創新、同時獎勵主動性。
  2.藉由文官需要表現特定行為的工作職能架構,而改變工作文化和行為。
  經過一年之後,英國政府提出成果報告,並且用燈號的方式檢討各項改革方案的進度。綠燈表示改革方案已經完成或接近完成。黃燈表示改革項目有所遲延,或執行上有所偏離。紅燈則代表嚴重耽擱或明顯脫軌,意指執行不力或有重大困難(Cabinet Office, 2013)。

 

英國下議院對於文官改革方案的評價與建議

  雖然2012年卡麥隆政府文官改革方案的提出,對財政赤字的大幅降低,甚具成效,而下議院也十分肯定英國政府的努力,惟在面對國內外情勢大幅變動的情形下,下議院特地針對文官改革方案的執行成效進行廣泛聽證之後,仍強烈建議組成兩院聯席委員會全面檢討未來改革方向。

  英國下議院針對英國政府所做的文官改革方案和執行成果,在2013年9月發表一份報告《Truth to Power: How Civil Service Reform Can Succeed》指出,在全球及英國情勢大幅改變的情形下,英國文官改革的工作只是「漸進的改變」,而缺乏策略性的思考,並且批評這些改革工作只是一些缺乏整合的計畫,大多數僅具有臨時性的功能或終將失敗。報告中甚至強烈批評文官工作職能方案(Civil Service Capabilities Plan)是要培養文官21世紀的工作職能,但是21世紀文官所應該扮演的角色並未加以定義。也就是說,英國政府的文官改革方案並未針對文官體系所面臨的各項問題及挑戰進行全面性的評估,也就無法對英國文官領導階層應該具有的能力進行評估、提出對策。下議院報告中特別強調改革方案中提到要改變文官體系的文化和行為,這對21世紀的文官體是非常重要的,但是究竟如何達成,英國政府也沒有明確的方向。

  下議院的報告提出許多對於英國文官體系運作的觀察,認為要解決以下這些重要和根本的問題,必須組成國會委員會全面檢討21世紀文官體應該扮演的角色和必須具有的能力,文官改革才能成功。其中主要的面向包括:
一、文官文化
   大部分的文官對於改變存有慣有的惰性,對於部長的要求經常踩煞車,活力和驅力不足。這種現象的來源在於領導階層並未堅持不斷 學習的價值。 
二、缺乏對於部長的行政支持 
   現任或歷任部長幾乎都提到,部長必須對國會負責,但是部長旁邊缺乏能夠直接協助部長的政治顧問。前內閣部長Jack Straw建議在各部成立中央政策小組,成員包括文官、約聘人員、政治任命人員,以改善部長和文官之間的互動介面。報告中特別提到在政治和政府環境變得越來越不確定與變動不居的情形下,更需要文官的各個階層都能夠有很好的裁量和判斷能力。 
三、技能
  目前文官體系的失敗在於文官的遴選、發展、和留住關鍵人才上出了問題。而關鍵人才的流失其實也反映了文官體系對於關鍵專業人士在薪資與工作條件上的各種限制,最後造成了嚴重的流失人才問題。
四、任期過短
  根據統計,2010年選舉之後,英國各部常務次長的平均任期只有18個月。其中,交通部、內政部、國防部、和內閣部3年中各有3位常務次長。相對而言,他們所要主持的公共建設計畫平均耗時3到10年,這就造成關鍵職位的課責出現問題。
五、常務次長的任命與契約任期
  文官改革方案提出部長能夠擁有最終決定常務次長人選的權力,其主要目的在於強化部長政策執行的能力。但是這個政策方向受到國會議員、一般文官、及學者的反對,認為將使文官中立的傳統受到破壞,產生文官政治化的現象,也會導致更多的個人恩惠任命。不過也有學者認為,部長是在經過獨立遴選委員會過程之後,少數兩三位合格的文官候選人中進行挑選,並不會造成文官政治化。2012年底能源與氣候變遷部常務次長的任命,英國首相基於商業經驗和談判能力的考慮,否決遴選委員的第一建議人選,任命第二人選,保持了首相的否決權,由此例顯見文官改革方案就常務次長的部長任權命並不容易推行。常務次長的實際任期縮短不利於推動政策的一致性,因此改革方案希望採用5年期的簽約聘用,但是長聘制度可能造成部長個人化的任命,而當部長去職時,常務次長仍在的困境。
  針對以上這些文官制度的重大權力環節,在21世紀的政府運作中,已經成為重大而緊迫的議題,英國下議院的報告只提出唯一的建議,就是希望組成兩院聯席委員會,進行廣泛的討論,希望為21世紀的文官體制,訂定全盤的改革方針。

 

對臺灣之啟示

  針對卡麥隆政府此波文官制度改革方案,英國下議院雖然提出不少改革建議,惟揆諸實際,其中若干重大創新改革成果中,仍有深值我國學習之處,以下茲逐一分述如後(Cabinet Office, 2013)。

一、邁向數位預設(digital by default),使更多服務上網
  英國民眾已經有82%上網,但是只有一半的民眾使用英國政府的上網服務。政府數位服務局(Government Digital Service, GDS)目前正擔任讓英國政府成為「數位預設」的轉型媒介。2013年政府數位服務局(根據該局提供作者之資料,11月全職人員225人、臨時人員187人)已經將所有部會的網站內容整合到單一網站(www.gov.uk)。這個網站得到設計博物館(Design Museum)的年度設計獎,平均每天有百萬次的點擊率,建置之後節省72%的網站經費。透過將民眾直接服務轉變為線上服務,英國政府將可以節省18億英鎊(臺幣900億元)。一方面政府數位服務局提供廣泛的數位上網服務給各部會,從而減少各部會的人力需求和經費支出,另方面政府數位服務局也協助各部會遴選數位執行長(Chief Digital Officer)、科技執行長(Chief Technology Officer)以及其他高階科技職位。政府數位服務局運用其遴選網站,也協助各部會進行數位專家的遴選工作。英國政府這種統合性的數位科技人才遴選工作,是相當有效而節省經費的,或許是值得我國學習的。
二、下代共享服務計畫(Next Generation Shared Services programme, NGSS)
  此計畫主要是設立政府的共享交易服務中心,包括:人力資源、財政、薪資、採購等四類。文官制度的改革如果單純從各部會的整體結構進行人力評鑑、作業流程簡化、採購改革固然會得到行政效率的提升,然而從整體政府的角度來看,各部會單一的改革,不見得會造成整體政府同時得到行政效能的提升和政府運作成本的下降(Cabinet Office, 2012b)。英國政府在這一波的文官制度改革中,提出各部會「服務共享」的觀念,是制度上的重大突破。造成成本下降的主要動力,是來自於經濟規模的擴大。各部會所必要的各種服務例如人力資源、財政、薪資、採購等,如能透過分享制度,將使成本大幅下降。
  根據英國政府的統計,分享業務將可以使各部會的交易成本降低25%到40%,另一方面分享業務也能夠提供更高的服務品質。
  以人力資源管理而言,共享交易服務中心所提供的核心業務項目就包括:公務員生命週期的處理程序,新進人員、離職人員、工作改變,第一階層的人力資源個案管理、缺勤管理、詢問和解決等等。各種人力資源管理的選項業務則包括各種薪資管理業務。共享交易服務中心由於業務量龐大,就需要運用雲端計算、企業資源軟體例如ERP等來建構基本設施,降低各項人力資源管理的成本。
三、「下代人力資源」(Next Generation Human Resources)計畫
  不過,針對文官體系的運作,英國政府另外透過4種分享型專家服務建立「下代人力資源」計畫,提供各部會、政署、及行政法人有關公務員政策、遴選服務、學習和發展、以及組織設計與發展的人力資源管理服務。而這些服務是未來跨政府專家為基礎的人力資源管理的整合,並非屬於下代共享服務計畫。
  「下代人力資源」計畫中,主要業務之一就是公務員的遴選作業,稱之為文官遴選(Civil Service Resources),各部會都可以透過這個機制進行人才延攬,並被視為遴選工作的顧客(The UK Civil Service, 2013)。「文官遴選」的工作內涵包含:(1)人才管理、(2)文官體的職缺入口網站、(3)(遴選)產品發展、商業管理和採購、(4)人才調派、(5)系統支援。各部會也可以透過「文官遴選」購買以下的服務:(1)完整的遴選服務,包括內部及外來遴選的行政工作。(2)完整的電子化遴選候選人管理系統。(3)職涯轉換服務。(4)職業心理測驗服務。「文官遴選」系統已經建立了3種簽約外包的遴選服務,包括:(1)電子化遴選入口網站(e-Recruitment Portal)、(2)遴選服務架構(Resourcing Services Framework)、(3)主管搜尋(Executive Search)。
  實際上的遴選作業是由競標過程取得承辦資格的廠商負責,遴選的工作透過遴選技術的標準化作業流程而進行。遴選過程的標準化作業考慮的因素則包括:評分尺度、匿名化、業務單位的背書、職缺說明書、預先篩選題目、工作經驗、以及工作職能經歷。文官遴選的工作透過電子化作業,不但快速、有效,而且大量減少成本。就目前的運作情形而言,遴選工作並沒有針對個別部會訂定相關的工作職能,每一個工作職缺都必需註明屬於何種文官體系的職等。電子遴選系統可以讓用人機關依照郵遞區號進行人才檢索,但以目前情況而言,遴選系統並不能夠為各部會建立人才庫,也沒有辦法使用關鍵字或者特定技能進行候選人的搜尋動作。針對比較高階職位,「文官遴選」會和主管搜尋公司(Executive Search companies, 獵人頭公司)進行合作,也唯有如此才能夠接觸到不會以文官體系為找尋工作對象的優秀潛在候選人。也就是說,獵人頭公司仍然是英國政府向外找尋高階主管的重要夥伴。整體而言,任何人都可以在網站上取得英國各部會的文官職缺訊息,並且除了少數的例外,所有職缺都是採用共同的文官工作職能標準,或者是專業職能(professional competencies)進行遴選。求職者可以透過網站了解遴選工作的標準和範例。各部會也可以按照各自的需求,決定他們所需要的預先篩選題目。
四、文官訓練體系民營化
  英國文官訓練體系民營化,雖然是為了因應政府財政赤字不斷擴大,但是就全世界而言,仍然是一個相當創新的制度。根據國家審計局(National Audit Office)的調查報告,英國文官訓練在2009會計年度使用2億7千5百萬英鎊(約臺幣130億元,每位文官訓練經費為547英鎊,約臺幣2萬6千元),並且只有48%的文官認為在過去一年中所受的訓練,有助於改善工作情形(Public Service.Co.UK, 2011)。英國政府在2012年2月透過公開招標的方式招商,最後由卡皮塔工坊服務公司得到文官訓練合約,成為英國文官訓練的代表廠商。英國政府訓練民營化的作法,主要在刺激競爭,並壓低成本,透過民間廠商為總承包商,再採行向下分包的工作,比英國政府本身辦理招標流程,將會更具有效率。訓練民營化之後,「文官學習」更注重數位學習、線上學習資源、以及在工作場所的學習,例如現場教導(coaching)和師徒制教導(mentoring)。這種訓練方法的改變,有助於英國文官選擇對他們最適合的學習管道。
  英國文官訓練民營化會帶來的好處,英國官方的說法大致上可以歸納為以下4點(參見Civil Service Learning網站):(1)改善訓練效果、(2)減低成本、(3)改善反應性、(4)提升品質。卡皮塔工坊的2年合約在2014年2月到期,內閣部已經再簽2年的合約到2016年2月。訓練實施的結果,在最初的11個月中,卡皮塔工坊自行訓練的部分為41%,外包的部分則為59%,同時外包的部分中,72%是由中小企業所承攬,也符合當初的政策目標。民營化後最初11個月中,已經有32萬英國文官接受訓練課程,同時96%的受訓人表達,課堂教學符合公告的學習目標,更有91%的受訓人表示,他們已經將學習成果用於工作。英國官方的評價大致上認為訓練民營化是一個成功的案例,達到降低成本的效果,同時在訓練品質上也得到正面的評價(Capita, 2013)。
  英國文官訓練民營化的一個重點是,大量增加電子化教學。但是Civil Service World(CSW)2013年2月民調顯示,課堂的學習仍然被認為是最具有價值的教學方式,在過去3年中,持有這種看法的受訪者從37%增加到52%。相對的,只有6%的受訪者認為電子化教學是最具有價值的教學方式,而有29%的受訪者認為電子化教學是最不具有價值的教學方式(2010年同樣的調查,回答的比例分別是5%和30%,幾乎沒有評價上的變動)(Brecknell, 2013)。這種對於電子教學的成果評價在訓練民營化之前和之後,都呈現穩定的負面評價,也許和受訓者的心理預期,訓練應該具有人際互動相關,也可能和電子教學比較偏向單向教學有關。但是設計良好的電子化教學和教學內容,設置成本也許昂貴,卻具有提供大量人數運用的低成本優勢,對於知識性、宣導性的教學內容,具有無可取代的成本優勢。訓練民營化之後,大量運用電子化教學,將成為不可能逆轉的趨勢。對於文官訓練仍然由公部門提供的國家而言,電子化教學的普遍化和品質提升,都是必須不斷尋求創新的課題。
  訓練民營化第一年的經驗顯示,訓練的實施情形也有不如人意者,例如:51%的受訪者感覺不容易得到想要的訓練,而其中最重要、最想要的訓練是專業訓練(39%)(Brecknell, 2013)。不過對於英國訓練民營化的成果評價,也需要考慮到兩個重要的背景因素。首先是,訓練民營化主要目標在於維持品質情形下,大幅降低成本。CSW的民調顯示,經過一年的運作,34%的受訪者認為新制度比較差,29%認為比較好,22%認為品質沒有改變。這種評價結果顯示,訓練制度轉型之初,難免遇到許多制度無法銜接的困擾和挫折,能夠得到大致上中性的評價,顯示訓練民營化的政策目標和方向,值得進一步的期待。其次,推動訓練民營化既然在整合課程、降低成本,想要受訓的公務員不免將自己申請受訓的挫折,認為是訓練預算遭受削減的結果。但是英國文官長Bob Kerslake則澄清,所謂訓練預算不足的說法是過於誇大的。
  英國文官訓練民營化實施不到2年,成果優劣的評價呈現兩極化的情況,就訓練制度的設計理念而言,則大致上符合成本考量、訓練品質的維持等政策目標,但是在實施細節上,各部會與其文官如何達成申請受訓、訓練經費、訓練課程等等訓練實務的普遍共識,並最終反映在2年更新1次的訓練委託採購契約,將是未來需要持續改進的課題。
  (一)引進各部改進規劃的模式
  內閣部將運用部會改進方案(Departmental Improvement Plan)來檢測各部會在多年期的績效表現,從前導期的經驗中,未來將聚焦於:各部會為了提高執行效率所採行的措施、各部會如何具有能力去完成新的或改革的功能、及整合文官改革方案的其他行動。各部會將必須提出績效改革的測量指標,做為每年改進措施的衡量標準,並且報告改進的成果。
  (二)確保英國文官擁有最新的政策技能與工具
  為使政策專業人員能夠了解跨政府的「政策課程」,他們一年必須在內閣部的政策學校(Policy School)進修5天,讓負責地方事務的官員進行新的訓練課程,並邀請外部專家參與授課。設立6個「有效作為」中心分別是「診療健康卓越研究院」、「教育財團法人」和新設有關減少犯罪、地方經濟發展、優雅老化、優先介入的中心。這些中心將提供公部門的決策官員處理相關事務的實際有效的政策資源,以便能產生政策執行上的效果。英國政府也設立一個委員會,進行政策方面的水平掃描,可以隨時知道各部會的政策執行能力和缺點,從而加以改進,並提供各部會做為參考。
  (三)增加常務次長在商業和實際運作方面的經驗
  2012年底內閣部公布一項資料指出,在同時擔任常務次長的人員中,僅有25%的常務次長在擔任次長之前,具有高階的操作性或商業經驗。有鑑於具有高階的操作性或商業經驗對於常務次長在各部會運作上的重要性,英國政府將採取主動的措施,以確保未來的文官體系領導者,能夠擁有相關的經驗和能力。

 

結 論

  英國首相柴契爾夫人在1979年上任之後,對於英國文官體系進行全盤性的改革工作,其對政府管理制度方面的衝擊,是在全世界先進國家中,匯集成為「新公共管理」運動的改革浪潮。自2010上任以來,卡麥隆領導的聯合政府同樣在鉅額財政赤字的背景下,也對文官體系推動激烈而全面的改革,這些文官制度的創新作為,也很可能在歐美國家政府大多債台高築的情形下,成為學習的對象。尤其是,英國文官制度創新改革的內容中,主要以「數位預設」、「跨部會服務」為節省成本、提高品質的重要政策工具,深深符合網路科技時代的服務精神,不但將為先進國家做為借鏡,相信也將成為世界各國學習的對象。我國文官體系大致尚停留在「年資為基礎」的法定體系中,面對變動不居的國際環境,應該積極考慮學習英國文官創新制度的可取之處,提供全民更佳的服務,並節省鉅額支出。

(本文主要摘要整理自作者下篇論文而成:彭錦鵬 (2014)。〈英國文官制度的創新成果與展望〉,《人事月刊》,56, 1: 9-18。)

 

參考文獻 

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