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歐美公共政策論壇 政府革新

從歐美經驗論立法院在兩岸經貿協商之監督角色

作者:黃偉峰副研究員

Release Date:2016/10/28


問題緣起

       在我國憲政架構下,兩岸經貿協商在性質上屬於涉外事務,但因兩岸關係的定位特殊,故大法官會議釋字第329號明示,兩岸協議並非屬於憲法所稱之條約或國際書面協定,似乎排除憲法第63條有關立法院以條約案審議兩岸協議之適用。又因我國憲政慣例大致將外交、國防和兩岸劃歸總統專屬職權,故行政部門認為在總統授權所進行的兩岸事務協商,立法院之監督角色必須依法設限,不應侵犯行政權之涉外能力。然而,從最近歐美民主國家的實踐案例來看,國會積極介入監督行政部門涉外經貿協商事宜,已成為經濟全球化之必然趨勢。我國立法院要求監督兩岸協商事務乃不可迴避之課題,非因現有《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱「兩岸條例」)之規定而可予以推辭。雖然歐美憲政結構與國情迥異於我國,其國會監督機制與經驗也未必直接適用於我國,但是透過瞭解其運作機制及其背後所隱藏的理念,應有助益於思考我國立法院究應如何扮演兩岸經貿協商之監督角色與建立健全協商機制之參酌。

 

歐美國家對外經貿協商之監督機制

        民主制度講求制衡監督,因此,國會對行政部門的監督乃民主國家天經地義的事。然而,國會在涉外事務的監督角色卻強弱不一,端視各國憲政架構而異。有些民主國家,如美國,雖然總統是國家最高行政首長與三軍統帥,對外代表國家行使媾和、締約等權限,但國會對行政部門涉外經貿事務的協商便具備強力監督之角色,在歷史上更曾發生美國參議員多次加入對外協商代表團之情事。基於分權制衡之憲政原理,美國總統涉外權限仍受到國會節制,例如:美國憲法賦予參議院得以出席委員三分之二之多數批准行政部門送交議決之條約案。眾議院則是在國際協議涉及預算和國內法更動情形下,握有撥款和修法權力。即使美國行政部門於第二次世界大戰後大量使用「行政協定」形式締結國際協議來迴避參議院之審查,但不論條約或行政協定在國際法上皆對締約國具有約束力。在美國,條約若不抵觸憲法,則其效力等同於國內法。行政協定若純屬行政權處分事宜,則不必國會同意。但若其履行涉及修法和預算,則國會仍必須行使其立法權,否則該協定形同無效。因此,國會監督美國行政部門涉外事宜,並不因「行政協定」不須國會同意而有所怠惰。事實上,九成以上的美國國際協議履行皆有國內法授權,或源自條約之批准(Edwards, Wattenberg, and Lineberry, 1997)。
  在對外經貿協商上,美國國會歷年來更透過立法衍生多重制度「否決點」(veto points)來監督行政部門(Pahre, 2004)。例如,美國國會在1934年通過《貿易互惠協定法》(Reciprocal Trade Agreements Act, RTAA),事前授權總統對外談判特定的經貿協定(如關稅減讓)。在RTAA中,美國眾議院取得對外經貿談判之否決權。又在1974年之前,美國國會常以「一般法案」(normal bill)方式來改變涉及非關稅障礙(non-tariff barriers)之國內法。由於「一般法案」送交眾議院大會時若循開放議事規則(open rule)則任何議員皆可提修正案,除非「眾院議事規則委員會」(the House Rules Committee)決定防止議員任意提出修正案。在參議院,參議員可以「持續辯論」(filibuster)方式去阻撓修正案進行表決,除非60位以上參議員支持停止辯論動議。在此,「眾院議事規則委員會」和參院的40位「持續辯論」的議員同盟取得程序上的否決權,但非對特定貿易協定之否決權。
  在1974年的貿易法中,美國國會授權總統5年權限去與第三國協商降低至少40%的整體關稅。但該貿易法亦明定任何在此法授權下所達成的貿易協定須經國會同意(approval)。在此,國會採「快速通關」(fast track)程序,僅就整體貿易協定行使同意權而不得提出修正案。不過,基於憲法尊重兩院自訂內規的權力,參眾兩院之一亦可擱置「快速通關」程序。此刻兩院必須召開「協調委員會」(conference committee)來協商兩院不同的版本。由於「協調委員會」成員由兩院之兩黨領袖指派,於是國會兩院領袖在此取得對貿易協定最終版本的影響力。
  在1984年的《貿易暨關稅法》(Trade and Tariff Act of 1984)中,國會進一步要求總統向國會通知其意圖展開多邊經貿協商。而參議院之「財政委員會」(Senate Finance Committee)和眾議院之「歲計委員會」(House Ways and Means Committee)則可在60天之內否決總統開啟該項經貿協商。如果兩院不作為,則經貿協定將適用「快速通關」程序。但若任一委員會否決,雖然總統仍可逕行談判,但其最後達成之經貿協定須經由參院條約批准程序,以及眾院的立法程序去履行協定事項。又在1988年國會制定《全面貿易暨競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act)中,在行政部門對外經貿協商的任一階段,參眾兩院得以共同決議(joint resolution)去擱置「快速通關」程序。該共同決議案須經由參院「財政委員會」和眾院「歲計委員會」提出,經兩院通過後而成立。雖然總統仍可以否決該決議案,但上述兩委員會實掌握美國對外經貿協商之設定議程權力(agenda setting power)。即使在2002年《經貿推廣法》(Trade Promotion Authority, TPA)中,參眾兩院針對總統是否開啟經貿協商僅被賦予諮詢權(非否決權),但TPA仍保留兩院得以「共同決議」隨時擱置「快數通關」之適用。上述多重否決點的設置,使得行政部門在對外經貿協商時得以向第三國表明其手腳受到國會束縛,並要求談判對手針對美國國會意見讓步。

       在歐洲,亦有民主國家,如英國國會,對行政部門涉外經貿協商並無權干涉,僅具事後條約批准權限。又因歐洲整合之故,歐盟會員國已將對外經貿協商權限讓渡予歐體執委會。雖然執委會代表會員國統一對外協商經貿事宜,但執委會必須遵守歐盟理事會事前授權的協商範圍,並在協商過程中隨時向理事會之監督委員會報告協商進展。當然,執委會的協商結果必須獲得歐盟會員國的批准同意。
  由於歐盟會員國之涉外經貿談判權限已大致轉移至執委會,故對執委會涉外協商行為之監督亦格外嚴謹(Meunier and Nicolaidis, 2005)。雖然執委會有專屬提案權,但仍由做為歐盟「共同立法者」的理事會決定是否及如何協商。一旦執委會提議對外經貿協商,理事會則決定是否同意其所請求授權之協商範圍。執委會取得理事會之「協商授權」(negotiation mandate)後,便依照授權範圍開啟對外談判協商。在執委會對外談判的過程中,會員國代表得全程參與觀察但不得發言。不過會員國間代表仍不停於場外穿梭交涉,折衝彼此立場。此外,理事會之「133委員會」也會派員到場,監控執委會談判代表是否逾越控權範圍。若遇到重大妥協事宜,則執委會必須諮詢各國政府,或就地召開會員國協調會,以便確認談判之共同立場。由於理事會對執委會的多重程序監督,使得執委會對外採取主動或進行讓步的空間非常有限,於是提升歐盟的對外談判籌碼。不過,正因為歐盟理事會能亦步亦趨地程序監督執委會之涉外協商過程,故理事會也願意給予非常模糊的協商授權,使其談判對手摸不透歐盟的談判底線。最後,一旦執委會與對手達成經貿協定,則它仍須得到會員國批准。若該經貿協定純屬歐體權限(如:貨品貿易),則理事會得以條件多數決批准。但若該協定屬於歐體和會員國之「混合權限」(mixed competence)(如:與貿易相關之智慧財產權和服務項目之貿易等),則它須要理事會一致決同意,且個別會員國之批准。 
  儘管人民直選的歐洲議會在歐盟對外經貿協商之權限很小,但執委會仍有義務向歐洲議會報告對外協商進展。歐洲議會也可派觀察員參加對外經貿協商。若經貿協商議題涉及歐洲議會權限,如預算撥款、經濟援助、民主人權條件、或「準會員國協議」(association agreement),則歐洲議會的權力則不容忽略。尤有甚者在歐盟憲法草約(未通過)中,歐洲議會對所有立法案被賦予「共同決定權」(co-decision power),並對所有經貿協定以「同意程序」(assent procedure)議決(Dür and Zimmermann, 2007)。由上可知,歐盟會員國對於涉外經貿協商事宜也是採取類似美國的多重制度否決點來進行監督。
  問題是多重否決點是否有益於對外經貿協商事宜呢?過去研究發現多重否決點的制度設計除了讓歐美行政部門取得較大的談判議價空間外,也反映其多元利益的折衝妥協(Evans, 1993; Schelling, 1960)。蓋因涉外經貿協定影響國內不同產業及社會利益的分配。不論是經貿協定的贏家或輸家皆應被充分告知,並廣泛諮詢其意見,設法輔導產業轉型,提供必要濟助。而代表社會不同利益的國會透過多重否決點正可適時反應並彌補因涉外經貿協定所造成的產業暨社會利益之分配偏差,也迫使經貿協商過程透明化,取得社會支持之正當性。論者常謂類似歐美多重否決點之制度設計在理論上偏向維持現狀,不利於政策改革創新(Huber, Ragin, and Stephens, 1993; Garret and Lange, 1995)。反映在經貿政策談判上,多重否決點實不利於貿易自由化和國際經貿合作,徒增貿易保護主義障礙(Henisz and Mansfield, 2006; O’Reilly, 2005; Milner and Rosendorff, 1996; Lohmann and O’Halloran, 1994),也不易於彼此妥協達成協議。但是多重否決點本身並不決定政策是否無法改變,談判是否無法達成協議,而是佔據否決點之偏好是否一致或分歧才是決定政策變動的要素(Tsebelis, 2002)。正因如此,過去諸多的實證研究常發現歐美的多重制度否決點並不造成其長期關稅稅率的增加,反而降低其關稅稅率。多重否決點也不會降低國際經貿合作的頻率和次數(Coleman, 1996; Hiscox, 1999)。即使二次世界大戰後美國「分立政府」(divided government)頻繁,但分立政府在操作多重否決點時並不比事權統一政府(unified government)更傾向保護主義的高關稅稅率,也不見得較不願授權總統從事對外經貿協商,更不會使得涉外經貿協定之批准更加困難(Mayhew, 1991; Karol, 2000; Sherman, 2002)。換言之,行政部門以阻礙貿易自由化和國際合作為由來反對國會多重否決點的監督是與現有經驗不盡相符。

 

我國立法院現行的兩岸經貿協商監督機制

       兩岸關係定位特殊,故兩岸協商依「兩岸條例」第4條第1項規定:「行政院得設立或指定機構或委託民間團體,處理台灣地區與大陸地區人民往來有關之事務」(行政院大陸委員會,2008b)。據此,行政院授權海基會辦理大陸事務之委託,包括兩岸協商事宜。雖然海基會承政府授權與中國大陸之海協會協商,但在協商的過程中我國政府官員均以海基會顧問身份上桌主談,以確保政府公權力不因妥協而被侵害。1993年辜汪會談和去(2008)年江陳會談皆是如此。即便2005年我國採複委託機制授權「台北航空運輸同業公會」與中國大陸當局在澳門協商春節包機一案,交通部民航局長亦上桌主談,確立「政府主導,民間協助」之「澳門模式」。但上述兩岸協商過程並無立法院參與監督情事。既無立法委員參與觀察,亦無海基會或陸委會向立法院報告協商進度之義務。蓋因立法院已用特別立法形式(「兩岸條例」)概括授權行政院委託民間機構,處理兩岸協商事宜,故行政部門認為協商事宜純屬其行政裁量權,協商過程之監督來自陸委會對海基會的全程監督,甚至由政府官員上桌主談,故自無立法院再行程序監督之必要。 
  況且依「兩岸條例」第5條規定:「授權民間團體經主管機關許可,與大陸地區法人、團體或其他機構訂定之協議,非經主管機關核准不生效力」。該條第2項亦規定,「兩岸協議經主管機關核准發布後,有行政命令之效力。但若協議涉及人民權利義務時,則須經立法院同意」。又兩岸協議之履行若涉及預算及修法之情事,則該協議也應送交立法院審議,並提請立法院修法配合。換言之,行政部門認為立法院在特定情況下仍可對兩岸協議行使同意權,進行事後監督。
  在兩岸協議定位上,行政部門傾向將其定位為行政協定,屬行政權處分範圍,僅須送立法院查照。但若兩岸協議涉及人民權利義務時,依陸委會1993年5月1日「關於海基會與中共海協會簽署協議之法律地位與效力」之新聞稿,行政部門認為應依憲法第63條規定,由行政院將兩岸協議內容提請立法院批准。
  針對協議全部內容立法院有同意權,毋須逐條審議。若立法院對該協議自始不同意其內容,則行政機關應廢棄該協議。但若立法院附加保留條件予以批准,則海基會依據立法院決議與大陸海協會再行協商。一旦立法院與行政院就行政職權範圍發生爭執時,則應送司法院大法官會議解釋(行政院大陸委員會,1993)。
  於是針對辜汪會談四項協議,1993年立法委員提出釋憲申請。大法官會議於釋字第329號解釋:「憲法所稱之條約係指中華民國與其它國家或國際組織所締結之國際書面協定,……其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者,當然應送立法院審議。其餘國際書面協定,除經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,亦應送立法院審議。……而台灣地區與大陸地區簽定之協議,因非本解釋所稱之國際書面協定,應否送立法院審議,不在本件解釋範圍」。① 本解釋文似排除憲法第63條有關立法院以條約案審議兩岸協議,但卻未對兩岸協議定位,如何生效,即國內法轉化問題表示意見。所以,兩岸協議如何生效尚待立法院和行政院共同處理。2003年「兩岸條例」修正,其中第95條規定,就兩岸直接通商、通航及大陸人民進入台灣地區工作前,應經立法院決議,「立法院如於會期內一個月未為決議,視為同意」。去(2008)年第二次「江陳會談」簽署之空運直航,海運直航,郵政合作與食品安全四項協議便由行政院分別送請立法院決議及備查。立法院於同(2008)年12月完成委員會審查,並表決交付院會處理。惟立法院院會交付黨團協商,無法依規定一個月期限完成議決程序。故行政部門認為江陳四項協議依法「視為同意」而自動生效(行政院大陸委員會,2008a)。
  然而,立法院長王金平指出海空運協議允許大陸船舶、航空器直接進入港口機場,疑與「兩岸條例」第29條規定牴觸。海運協議之船舶入港懸掛旗幟事宜也與《商港法》第25條規定不符(黃維助、林毅璋,2008)。雖然,江陳四協議因立法院不於期限內議決而被「視為同意」,但是立法院認為若其他國內法未經修正前,四項協議恐有觸法之虞。行政部門則認為四項協議不涉修法,僅須訂定許可管理辦法而排除法令爭議。因此,立法院監督兩岸協議仍取決政治角力,非有一套可長可久的監督制度來依循。

 

結論

       平心而論,兩岸問題事涉統獨爭議,國內分歧嚴重。又兩岸協商不論議題為何皆涉台灣未來走向,政治敏感性甚高,應廣徵各界意見,尋求國內共識再為之為宜。從行政部門的角度觀之,正因為兩岸事務敏感,但雙方合作又大勢所趨,為了避免協商橫生枝節,兩岸協議胎死腹中,故兩岸協商過程越不透明越好,各方利益介入兩岸協商過程也越少越好,否則彼此將不易妥協而達成協議。可是正因為兩岸事涉敏感的統獨問題,故兩岸協商過程應更透明化,以取得民意支持的正當性。切勿以為類似兩岸文書認證或郵政交流等純屬行政權裁量,而規避立法權的監督。殊不知「誰有權認證」這個問題實涉及主權或管轄權之承認。在兩岸互不承認對方主權的情況下,這個問題非行政權裁量便可能解決。因此,我們應師法歐美經驗,讓兩岸協商予以透明化,建立一套合理的制度,讓代表各方利益的立法院發揮其應有的監督功能。甚至在涉及台灣前途未來的任何兩岸協議皆應訴諸全民公投,取得民主正當性。更何況歐美經驗顯示國會多重否決點的監督機制並不必然使得涉外經貿協商寸步難行,也不會阻礙經貿自由化,反而會因國會多重否決點之設置而增加對外談判之籌碼。

  如果歐美經驗值得我國借鏡,則筆者建議至少可以朝著下列方向來思考立法院對兩岸協商之監督機制。 
  第一、兩岸協商之啟動應有立法院之事前個別授權,至於授權行政部門協商範圍之寬鬆或明確與否應視協商議題而定。若僅涉及事務性或經貿性議題,則可考慮概括性模糊授權。好讓談判團隊有折衝妥協的空間,也避免底線太早曝光。但若涉及重大社經利益分配或高度政治敏感性的議題,則授權應予以明確化,避免談判團隊有任何裁量空間。而授權範圍本身即是國內共識之最大公約數,不可擅自偏離。目前的作法是立法院訂立特別法,即「兩岸條例」,概括授權行政機關,再由其個案授權民間單位(如:海基會)進行兩岸協商談判。在此,兩岸協商充其量只有行政授權,並無立法監督之空間。於是立法院無權事前過問兩岸協商議題及範圍,僅對事後兩岸協議具審查權力。
  第二、即使是事後對兩岸協議的審查權力,立法院也僅能在該協議涉及人民權利義務之改變,或涉及預算修法情事,才具備審查權。行政機關通常視兩岸協議為行政命令,提請行政院核備,立法院查照,便可發布生效。可是這種發布命令的行政程序自1993年以來已履被挑戰,故應予檢討。癥結在於兩岸協議是否涉及修法,或涉及人民權利義務之改變常多所爭執。就此問題,我們可從釋字第329號張特生大法官之不同意見書找尋解套。張大法官認為當行政、立法兩院對兩岸協定之屬性和分類有歧異時,可由行政機關先行認定;若立法院不贊同,則立法院可依憲法第57條第1項第2款規定「以決議移請行政院變更之」。行政院長對立法院之決議應遵照辦理,否則應報經總統核可,移請立法院覆議。以江陳四協議為例,若立法院不贊同行政院主張該協議無涉修法,則可以決議迫使行政院更改其原始認定。於是立法院的多數委員依憲法隨時可以決議或修法來審查兩岸協議。
  第三、問題是目前立法院不但不堅持審查所有兩岸協議,還讓兩岸協議依「兩岸條例」第95條規定而自動生效。這一法律規定等於宣示在一定期限內立法院之不作為視同放棄審查兩岸協議。從立法院監督角度來看,本條之自動生效規定應予廢止。立法院之監督不應有期限限制,否則監督徒具形式。
  第四、立法院雖應給予無限期間來審議兩岸協定,但或許應仿效美國「快速通關」制度,僅對協議整體決議,避免逐條修正。尤其是在立法院事前已個別授權協商之案例,「快速通關」制度應為唯一審議形式,做為取信談判對手之「可信承諾」(credible commitment)。
  第五、若兩岸協商未經立法院事前個別授權,而由行政部門依「兩岸條例」第4條逕行啟動談判,則其所達成之兩岸協議應提請立法院審議。此刻,立法院可對兩岸協議提保留意見,但應讓行政部門在審議過程中有主動撤回的權利,以顧全對方談判主體之尊嚴。
總之,立法院監督兩岸協商事宜乃民主政治天經地義之事。一個良好的監督制度不但不會阻礙兩岸經貿協商,反而使得兩岸經貿合作更加透明化,而具有民主正當性。本文介紹歐美經驗之多重否決點機制,指出其運作之內在邏輯和利弊得失。據此,筆者拋磚引玉建議上述幾項可資我國立法院借鏡之監督設計,供各界深入研議。

(本文主要摘擷整理並更新自作者下篇論文資料而成:黃偉峰 (2009) ,〈從歐美經驗論立法院在兩岸經貿協商之監督角色〉,《台灣民主季刊》,6,1: 185-98。(TSSCI))

 

 

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