Institute of European and American Studies (IEAS)Conference-English Version
E.U. & U.S. Public Policy Forum Conference

希臘債務風暴、歐元實驗與對台灣的啟示

李顯峰

台灣大學經濟系副教授

(E-mail: leehsf@ntu.edu.tw)

一、希臘債務違約與退歐的危機

  2015年6月30日希臘無力償還國際貨幣基金會(IMF)15億歐元貸款導致違約,提出的紓困申請案被拒絕,是第一個發生債務違約的已開發國家。總理齊普拉斯(Alexis Tsipras)發動舉行7月5日公投,結果以61.31%拒絕債權人的要求條件,震撼國際政經界及引起國際金融市場震盪。7月20日須償還歐洲央行20億歐元借款,再度引起全球關注熱烈辯論希臘是否應該退出歐元區(Grexit),以及退出可能引發的國際政經衝擊。

  歐債危機爆發後,2010年4月希臘接受紓困1,100億歐元,2011年7月接受第二輪紓困後,迄今仍然陷於困境中;2010年11月愛爾蘭接受紓困850億歐元,2011年5月葡萄牙接受紓困780億歐元。比較觀察2000年至2014年曾接受紓困或援助的歐債國家-希臘、愛爾蘭、葡萄牙及西班牙等四國,希臘的總體經濟未能除弊振興,仍呈現下跌態樣,顯現五年紓困的成效有限,未能促進政府部門及經濟現代化;愛爾蘭則呈現上升,成功扭轉危機,是歐債國家中的模範生,但對外資租稅優惠過度;葡萄牙發展持平,衰退停止,尚未繁榮發展,負債比仍偏高;西班牙經濟持平,積極改革勞動市場,失業率下降是第一件佳音,仍缺持續成長動力。(請參見表1)

圖片說明

  至2015年3月底希臘的債務累計約3,127億歐元,約占其GDP的175%,希臘曾經減債過二次;債權人的結構包含: (1)國家及機構投資人: 歐洲金融穩定基金(EFSF)/歐洲穩定機制(ESM)計1,309億元,歐元區國家(雙邊及首次援助)529億歐元;(2)IMF計182億歐元;(3)歐洲央行Target 2(歐元區央行間融通匯款以穩定歐元匯價)415億歐元,歐洲央行SMP(securities market programme,2012年9月由貨幣直接交易,outright monetary transaction, OMT取代,在次級市場上無限制購買歐元國家3年期以下公債)199億歐元;及(4)民間投資人約493億歐元。各國參加EFSF/ESM及首次援助的國家分別是德國565億歐元、法國424億歐元、義大利373億歐元、西班牙248億歐元、荷蘭119億歐元、其他國家計221億歐元。

  今(2015)年2月23日希臘曾向歐元區財政部長會議提出一份初步承諾改革清單,4月底前獲得同意,包括四大項:(1)財政結構政策:改革加值稅制、改善財務行政、現代化稅務及海關行政、降低公共支出(減少部會數目、削減官員及國會議員的福利津貼等)、改革社會安全體制、減少貪污等;(2)金融穩定措施:加強查緝逃漏稅、健全銀行經營及清償不良放款;(3)促進成長政策:繼續推動民營化,整併公共資產管理機構,改革勞動市場(減少失業),提高市場競爭度(減少管制),改善企業經營環境(含土地使用管理),改革司法制度,及改善政府統計品質;(4)降低人道危機:加強貧困救助,評估推展試驗性最低保證所得方案。歐盟執委會表示能接受這份改革清單,2月24日歐元區財政部長會議同意希臘延緩4個月清償債務。

  希臘於2015年6月至12月底止須償還(將到期)債務計140億歐元,包括2015年6月底已經對IMF違約15億歐元,7月48億歐元(7月20日歐洲央行持有希臘公債36億歐元到期),8月36億歐元(8月20日歐洲央行持有希臘公債32億歐元到期),9月16億歐元,10月8億歐元,11月2億歐元,12月12億歐元。(UBS, Bloomberg, 德國財政部)希臘提出的申請紓困清單無法符合歐元區財長會議的期望,特別是德國財政部長舒伯勒(Schäuble)堅持樽節政策的要求條件,導致樽節政策是否能發揮成效的辯論。

二、希臘申請新紓困方案

  今年7月9日下午希臘再向歐元集團提出一份13頁計130億歐元的債務重整計畫,以申請新的三年期535億歐元貸款案的紓困案。主要內容涵蓋取消島嶼優惠加值稅稅率、削減國防支出及退休年齡改革等,包括: (1)基本預算盈餘目標:2015年為1%,2016年2%,2017年級2018年為3.5%;(2)加值稅(VAT)稅率提高:餐館提高至23%,民生食品、能源、旅館,自來水等為13%,醫療用品、書籍、戲劇表演、電影創新等享特別優惠稅率6%; 取消旅遊熱點島嶼優惠稅率,僅有遠程島嶼適用適度優惠稅率; (3)財政改革: 至2016年削減國防支出3億歐元,今(2015)年刪減1億歐元;營利事業稅率由26%提高為28%,刪除農民的租稅優惠及汽油補貼; 另嚴格防制逃漏稅,船運業依據噸位數逐步提高稅負,5公尺長以上遊艇的奢侈稅由10%提高至13%; (4)年金改革: 今年節約年金給付占GDP比0.25-0.5%,2016年起應占1%,需減少提早退休人數,2022年起延後退休年齡為67歲,例外是辛苦體力勞動者與養育殘障子女的母親;另退休者醫療保險提撥率率由4%提高至6%; (5)公部門改革: 公務員薪資改革,2019年能下降,督促符合其能力及績效,休假給付補助依據歐盟規範;7月底完成防治貪汙策略報告書,對政黨政治獻金透明化; (6)改進稅務行政: 成立獨立的租稅監督機構,稽徵租稅行政現代化,防治油料走私; (7)金融部門: 修訂破產法,債務人需償還負債,妥適處理不良債權,吸引外國投資人將資金移入希臘; (8)產品市場: 開放工程師、律師、法律專家的就業機會。消除不必要的法規限制,簡化商業開設法令,也開放瓦斯市場; (9)民營化: 左派政府將出售國家財產,電力供應事業集團民營化;地區性飛機場及港口機及推動民營化。

  其中包含曾在6月底提出被拒絕的措施,歐盟將更嚴格加以審視條件,也顧慮到希臘實施資本管制及個人每日提款60歐元造成民眾生活的困窘。齊普拉斯向希臘國會提出,獲得國會通過,7月9日也致函歐盟執委會主席及歐洲央行總裁表達希臘願意留在歐元區內的意願。此項希臘債務重整提案獲得歐盟、歐洲央行及IMF等債權機構正面的評估,但7月11日在歐元區財長會議中並未獲得一致性意見,這項申請案再提交7月12日歐元區與歐盟高峰會議中討論,而擔任7月12日歐盟高峰會主席Donald Tusk表示希望這是雙贏的策略。以獲得繼續紓困的機會,化解希臘可能退出歐元區引爆的國際政經的震盪,然而德國政府仍拒絕減債的可能性。

三、國際金融市場震盪與樽節政策(austerity)的辯證

  希臘退出歐元區的疑慮首先衝擊國際金融市場,以及各國憂慮的曝險損失。金融市場對重大政經事件的反應相當敏感,自今年6月25日至7月8日之間(1)政府債劵日間殖利率(intraday yields)的變化:葡萄牙、西班牙及義大利公債殖利率於6月29日大幅上升,7月6日達高峰,反映風險升高,7月7日下降;7月8日葡萄牙為3.05%,西班牙及義大利約為2.25%,德國及法國分別為0.062%、1.12%。(2)股市: 6月29日德國DAX法國股價CAC及歐元區STOXX50股價都下挫,7月6日S&P跌至2,042.75點,NASDAQ100跌至4,369.25點;7月8日德國DAX法國股價CAC分別跌至4,700及4,650點。(3)歐元兌美元匯率:6月25日1.123美元,6月29日下跌,其後上升再下跌,7月7日跌至1.092美元,7月8日略升至1.105美元。這些市場動盪對投資人造成相當巨大的損失。

  歐債問題也導因於歐元區基本結構問題,只有貨幣同盟,尚未建構財政同盟,財政紀律無法有效執行及財政融通。雖然通過財政協定(Fiscal Compact)各會員國入憲,設置違反財政協定會員國處罰GDP的0.5%,送交歐洲法院監理,但希臘仍未能有效改善財政。希臘的反樽節思維衝撞德國的樽節信念,反映在財政收支情勢,德國於2014年開始有預算盈餘,迄今經濟學界仍在辯論樽節政策發揮的實際成效。

四、希臘債務危機對台灣的啟示

  希臘年金制度及行政部門支出削減是國際債權機構對紓困申請案最關心的重點,也是導致舉行公投的原因。2012年希臘年金支出占GDP的16%,仍高於歐盟平均的13.2%,債權機構要求再降低1個百分點,平均年金月領833歐元,幾乎一半退休者領的年金低於歐洲貧窮線,退休金是許多家庭唯一的生計來源。

  近年來我國的年金制度發生的問題,社會大眾批評退休所得替代率過高及財源缺口問題。2014年5月8日國家發展委員會人力發展處表示現行勞工退休總所得替代率約為50%~70%(以勞保投保薪資上限新台幣43,900元為基準),軍公教人員具新舊制年資者,其退休所得替代率則於75%~95%之間(以退休時本俸2倍為基準),兩者差距甚大;對照2013年總毛所得替代率(含志願確定提撥)德國及法國58.0%、瑞典55.6%、荷蘭90.7%、日本35.6%、韓國39.6%、中國大陸77.9%、英國67.1%、美國76.2%,我國若干行業的退休所得替代率偏高,應該進行年金改革以縮小行業間不平等。行政院主計總處表示,2013年我國總潛藏負債新台幣17.13兆元,每年增加主要是被保險人(或參加人)的年資提高及國人平均餘命延長,領取老年年金人數及請領年數增加所致,應該進行因應改革。

  至於公共債務問題,希臘未能遵守財政紀律,我國公共債務法第五條規定1年以上公共債務:(1)總債限:中央政府、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)所舉借之1年以上未償債務餘額占前3年度名目GDP平均數比率,分別不得超過前三年度名目GDP平均數的50%;其分配中央為40.6%、直轄市為7.65%、縣(市)為1.63%、鄉(鎮、市)為0.12%。(2)個別債限:直轄市個別債限每年度由財政部設算公告;縣(市)及鄉(鎮、市)所舉借之1年以上未償債務餘額占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率,各不得超過50%及25%。另未滿1年公共債務餘額:中央及各地方政府占其總預算及特別預算歲出總額比率,分別不得超過15%及30%。至於自償性債務,係以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務。

  此外,第六條規定中央、各直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數,分別達第五條中規定債限的90%時,應訂定債務改善計畫及時程表,中央送立法院審查,各直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)經公共債務管理委員會審議通過後,送監督機關審查。依據財政部國庫署公布,2014年中央政府一年以上債務不含外債占GDP的32.85%;2015年5月底占35.06%,若含一年以下債務計新台幣5.57兆元。直轄市負債總額新台幣6,695億元,縣市計新台幣2,372億元。苗栗縣債務計新台幣398億元,一年以上非自償債務及未滿一年債務占比幾乎都達到約70%;宜蘭縣債務計新台幣230億元,一年以上非自償債務占比達63.91%;雲林縣及彰化縣債務分別計達245億及233億元,苗栗縣已經出現遲發放公務員薪資的困境。顯示我國各級政府財政雖不致立即發生如希臘的債務危機,但國民租稅負擔率只達13%,遠低於OECD國家平均。我國並無外債,然而地方財政困難是益形嚴重的問題,仍應注意遵守財政紀律,開源節流以改善財政。

五、代結語

  希臘是已開發國家中第一個對IMF發生違約的國家,債務風暴引起國際金融市場震盪及歐元區貨幣同盟能否穩健發展的憂慮,造成國際間投資人巨額的損失。也引發德國為主主張樽節政策與擴張政府支出政策何者較能脫離高額負債有效性的理念辯證。不遵守財政紀律必然導致債務鉅額累積,政府支出乘數效果的大小仍是研究的主題之一。

  希臘的年金過於寬鬆及財政支出龐大不透明是問題主因之一,我國財政雖不致於立即發生如希臘的危機,但年金所得替代率過高及地方政府債務偏高是必須急 迫解決的問題。

 

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